【土地大辯論】海與土地不可兼得 只怕政府填海建豪宅

撰文:評論編輯室
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填海是重要的土地來源,儘管政府誠有用地不善,其現行土地政策也是偏袒地產商,但我們總不能因噎廢食,全面否定填海的價值。當然,政府要推動填海計劃、釋除大眾疑慮,除了強調土地不足,更須清楚交代完整的土地分配及房屋政策,否則難以回應坊間慣言的「填海建豪宅」詰問。

土木工程拓展署今年初已簽署東涌新市鎮擴展填海及前期工程合約,有關項目已於上月啟動。(政府提供東涌東發展概念圖)

善用填海地 勿偏袒商界

無論是政府抑或支持填海的團體,它們在宣傳填海計劃時,其論述都只集中於強調土地不足,忽視了填海的最大爭議在於填海之後的土地規劃。市民普遍不信任政府,認為填海造地後,政府為求收回造地成本,必然將大部分填海地賣給私人地產發展商,而只會預留極少部分建設公營房屋。

事實上,政府在新發展區計劃時,總是預留大量土地供發展中低密度的私人住宅。政府不斷偏袒私人發展商,源源不絕地提供土地給他們興建一般市民無力負擔的私人住宅,難免令人感覺官商勾結。重啟填海計劃後,如果沿用一貫的發展新區處理方法,根本難以改變現有格局。填海地應優先用於建設公營房屋、社區配套等;而低密度住宅區主要用於發展豪宅,無法回應社會需求,應大幅減少預留。政府宜檢討發展新區時常採用的公私營住宅「六四比例」,大幅增加公營房屋的比例(例如新加坡的公營房屋「組屋」便佔八成),改善大眾的居住環境。

李永達認為,政府未來釋出的土地,應有七成用作建公營房屋。(資料圖片/黃永俊攝)

有人擔憂大量公屋會使新市鎮成為再版「天水圍」,一個只有基層居民的社區,背負「悲情城市」的名稱。不過,要調整新發展區的人口結構,令住戶的入息分布較平均,政府大可以在公營房屋的比例中,增加夾心階層的住屋供應,例如多建居屋,甚至是「中產公屋」,實在不必預留四成土地予私人地產商。

除了居住用地,規劃填海用地時亦應進一步考慮配套問題。交通、文娛康樂等傳統需求當然要注意外,此外,政府亦應當留意如何安排市民原區就業。以將軍澳和東涌兩個新市鎮為例,其「住宅」功能過於明顯,居民難以在區內找得工作機會。按2016年人口統計,將軍澳與東涌工作人口中,同區工作者分別只佔9.4%及7.7%(同為新市鎮的沙田、荃灣、及元朗等皆有16%以上;舊市區如觀塘區也有22%)。跨區工作者眾,變相更加重了交通系統的負荷。政府規劃填海地段時,宜混合商業用地,於區內創造就業機會,這還可紓緩香港中心商業區的壓力。

因此,政府在解釋土地不足之餘,亦有必要檢討新發展區的規劃思維,才能證明填海真能惠及公眾。過去政府推動大型基建項目時,會強調可收回成本,不過,填海成本並不便宜,以最近期東涌東填海計劃,政府預計填海130公頃需經費約116.5億,平均每公頃造地便須花費9千萬。若然填海也要收回成本,變相表示政府必須賣出大部分填海地,而不會將土地用來興建社會最渴求的公營房屋。土地是重要的公共資源,既為市民提供住所,亦為城市提供發展空間;無論是否能收回成本,政府也應負起責任確保土地供應。賣地本身並無不妥,然而若拘泥於要「收回成本」,便無法按社會的需求利用土地。

本土研究社認為若充分利用棕地,可在很大程度上幫助解決急切的房屋問題。(王潔恩攝)

土地儲備有需要 但應有規範

填海與土地儲備關係密切,政府在《優化土地供應策略》諮詢文件中,就指填海的其中一個目的是建立土地儲備,以供將來發展之需。土地儲備是指有發展潛力,但未有具體規劃的官地。從實際角度而言,建立一定數量的土地儲備可以方便政府展開新的發展大計。須知道,無論是市區重建、收回土地,或是填海,都需花費一定年月。以填海為例,即使技術改良令填海工程需時由近四年縮短至二至三年,但從研究可行性、規劃、通過立法會到成功填出新地,整個過程要九至十年,遑論在土地上進行工程。

正如一間公司運需要流動資金,香港發展也需要一定的土地儲備。雖然從數據上看,香港有不少土地(近76%)尚未發展,但當中的66%是包含郊野公園在內的綠化帶。現有的土地終歸有限,填海地自然是土地儲備的最重要來源。

不過,土地儲備的理念仍受到不少論者質疑,其中有人擔心政府會以「增加土地儲備」為名目,胡亂收回市民土地,又或是無節制地填海;他們亦擔心土地儲備沒有固定用途,大眾難以評論收地或填海的合理性。

這類擔憂不無道理,漫無目的、毫無節制地建立土地儲備可能將善策變為惡政,故政府必須為土地儲備建立標準和機制,免遭濫用。政府應為土地儲備訂立一個合理的上限,防止政府無止境填海,反倒成為「囤地」者。此外,政府也要維持土地儲備的透明性,公開土地的位置、大小,以及具潛力發展成何種用地,讓公眾監察土地用途和建議。

人口應有規劃 發展與環保須取平衡

土地需求與人口具關連,填海計劃必然受人口變化影響。土地儲備必須配合人口政策才能成為有意義的措施。政府雖然在《2030+》長遠規劃文件中作人口估算,但人口增長往往難以估計;要做好人口規劃,需要欠缺明確的人口政策。長遠而高,政府應訂立人口政策,例如「收回單程證審批權」,做好規劃。

人類活動無可避免會影響環境及生態,政府在可行的情況下,應在較沒有生態價值的海域填海;我們也應當在發展與環保間取得合適的平衡,而非因噎廢食,為求環保而完全放棄填海。不過,如前所述,填海必須是為了回應社會所需,而非偏袒發展商,才能說服大眾接納。

香港人口增長主要是由移民人數,特別是持單程證來港人士所帶動。(資料圖片)

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