「侵略罪」正式生效 戰爭領袖可被問罪?

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國家之間的戰爭,很多時都被視為「國家行為」,而非「個人行為」。但回想過來,不論是民主或獨裁國家,發動戰爭亦可算是政治領袖的決定。二戰後,同盟國根據國際法和戰爭法,成立一系列軍事法庭,起訴納粹德國和日本的政治、軍事、司法和經濟要員,罪名包括提出、策劃、執行或以其他方式參與大屠殺或其他戰爭罪行。雖然紐倫堡和東京審判的判決仍有不少爭議,但亦標誌着古典國際法與現代國際法之間的分水嶺。超過半世紀後,儘管國際法仍不少漏洞,但從上月起,國際刑事法院(International Criminal Court,ICC)將能起訴發動侵略戰的領導人,到底這法規能否把未來發動侵略戰的領袖繩之於法,令戰爭永遠成為歷史的一部分?

審問納粹戰犯的紐倫堡審判(Nuremberg Trials),或由中國、波蘭等國促成方可召開。(網上圖片)

侵略罪局限多多 大國發動戰爭不受規範?

適逢《國際刑事法院羅馬規約》生效20周年,在2018年7月17日有關「侵略罪」的決議案正式生效。侵略罪是《羅馬規約》列出的四種罪行之一(另外還有滅絕種族罪、危害人類罪及戰爭罪),不過締約國就管轄權的定義和規定一直爭議不斷。直至2010年,ICC締約國才正式通過了侵略罪及其管轄權的定義和條件,使法規得以落實。

侵略罪的意思是「由一個有效地控制或指揮國家政治或軍事行動的人,規劃、準備、啟動或執行侵略行為,其行為性質的嚴重性和規模,顯然違反了《聯合國憲章》。」 侵略行為是指「一國利用武力侵犯他國主權、領土完整或政治獨立,或以任何其他方式違反《聯合國憲章》。這些行為可包括入侵、軍事佔領以及使用武力吞併,封鎖港口或沿海地區等行為。
《國際刑事法院羅馬規約第八條》

伊拉克戰爭持續近9年,雖然成功推翻薩達姆政權,卻也推翻了該國人民的生活,直至今日仍充斥戰亂、經濟不穩(Reuters)

雖然在字面看來,侵略罪看似能約束政治領袖的行為,提升了他們發動戰爭的成本,但從制度而言,侵略罪的適用範圍跟其他國際法一樣,有不少掣肘,大大減低了法規的阻嚇性。侵略罪具有不同的管轄制度,不能與《羅馬規約》的另外三種罪行(種族滅絕罪,危害人類罪和戰爭罪)相題並論。ICC只可通過以下方式對罪行執行管轄權:一是ICC成員國將案件提交法院;二是檢察官自行展開調查(proprio motu);三是經聯合國安理會轉交。

雖然ICC的管轄權已正式生效,但起訴權力僅適用於核准上述新定義的國家。迄今,只有35個國家承認ICC的管轄制度,而西方的「人權大國」則想盡辦法,尋求阻止法院的管轄權伸延至國內(相信是因為2003年英美兩國在沒有法理依據下,向伊拉克發動戰爭的後續盤算)。

另外,侵略罪的涵概範圍及時效性亦有漏洞。首先,法院的管轄權僅適用於已批准或接受修正案的國家。如果由國家提出訴訟,或由檢察官自行提出發起的調查,法院將無法對尚未批准或接受修正案的國家行使管轄權;再者,有關侵略行為的定義也有不足。它並不包括不會直接威脅到生命的網絡攻擊(如俄國黑客在早年入侵愛沙尼亞政府的網絡系統),同時也不包括「非國家行為者」(non-state actors),如伊斯蘭國(ISIS)或其他恐怖組織的領導人。換言之,被告必須是處於侵略國的指揮崗位。

2017年9月16日,伊拉克摩蘇爾老城區,居民Nadhira Aziz的姊妹及侄兒在空襲中死亡,她坐在椅子上拒絕離開。年度圖片入圍及一般新聞(故事)冠軍,愛爾蘭攝影師Ivor Prickett受《紐約時報》委託拍攝。(美聯社)

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新法亦有威懾用作 人權大國理應以身作則

儘管如此,無論新的「法律武器」是否能大派用場,將侵略罪定調並提升到與滅絕種族罪、危害人類罪及戰爭罪並列,其嚴重性亦會有威懾作用,向國際社會明確地劃出一條不可逾越的紅線。因此,這亦不難想像,為何波羅的海三國——愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛——會是最先批准ICC管轄權的國家之一。雖然俄羅斯並非締約國,但當侵略罪的法律釋義或會包括跨境暗殺,即使不能完全迫使普京接受國際規範,但國際法罪行的存在亦可能會讓普京再三思考行動的必要性,以免受到千夫所指,成為「真正的罪犯」。

回顧國際社會於兩戰後大力推廣國際法及相關法庭的成立,今天大國的立場又是否真的「言行一致」?自紐倫堡和東京審判後,各國意識到要防範二戰時的國際暴行,國際社會需要一個常設法院來執行國際公義。在1948年的《聯合國260號決議》中寫道:「⋯⋯認為有史以來,滅絕種族行為殃禍人類至為慘烈;深信欲免人類再遭此類獰惡之浩劫,國際合作實所必需⋯⋯」。這考量正正與該決議的第六條互相呼應,即「凡被訴犯滅絕種族罪⋯⋯應交由行為發生地國家的主管法院,或締約國接受其管轄權的國際刑事法庭審理之。」再看回今天各大國的取態,此等倡議國際公義的立場早已不復。

1984年,尼加拉瓜埃斯特利市,《擲汽油彈的人》圖案被印在牆上,用來動員民兵,對抗右翼反政府武裝份子Contras。(取自《Susan Meiselas:On The Frontline》,©2017 Susan Meiselas)

觀乎接受ICC管轄權的締約國,幾乎所有區域大國,如美國、俄羅斯、中國、沙特阿拉伯、土耳其、伊朗、以色列和印度等國,均未在此列表上。不難推敲,大國拒絕接受國際法庭的監管主因有二:一是以主權論作抗辯,認為接受規範猶如國家主權被削;二是聯合國安理會已有足夠工具解決國際糾紛,作出適當制裁和懲罰,不必多此一舉。

不過,大國拒絕接受監管,某程度亦可為其軍事行動保留「彈性」。情況正如1980年代,時任美國總統列根無視國會禁令,以「圍堵共產勢力在區內擴張」為名,增加對反桑地諾派系(The Contras)的軍事援助,令尼加拉瓜陷入曠日持久的內戰。當尼加拉瓜最終於1986年將美國告上國際法院(ICJ),最終迫令美國判決前通知聯合國秘書長,排除國際法院對美國的管轄權。雖然判決不單宣判美國敗訴,還寫道美國「非法使用武力」,惟判決對美國並無法律效力,令列根避過一劫,此為逃避國際規範的一大例子。

平情而論,ICC四項基石本為文明社會應有之義,而國際法亦有機制保障被入侵的國家。不少評論家和學者在特朗普當選總統,及英國脫歐兩事後,不斷討論二戰後以法治為本的國際秩序,是否正在退潮。反過來問,若然一國無意進行種族滅絕、危害人類、戰爭及侵略,為何不像馬其頓、烏拉圭、博茨瓦納及哥斯達黎加等小國,接受ICC的管轄權,接受法治為本的國際秩序?



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