全面戰爭不合時宜 經濟制裁亦是侵略之舉?

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上月,卡塔爾向國際法院(International Court of Justice,ICJ)提出訴訟,指控阿拉伯聯合酋長國(下稱阿聯酋)違反國際法(註一),驅逐了數千名在阿聯酋擁有家庭或私有財產的卡塔爾人,並關閉阿聯酋領空及通到卡塔爾的海港。直到日前(23/7),國際法院就歧視案作出裁決,臨時判決裁定,部分阿聯酋的杯葛措施已構成種族歧視,並指出受影響的卡塔爾家庭必須享有重新團聚的權利、學生應有機會在阿聯酋完成學業,以及卡塔爾人應獲得阿聯酋司法系統的保障。

事實上,阿聯酋對卡塔爾的杯葛措施,實為沙特阿拉伯和伊朗地緣政治衝突的延伸故事。問題是,雖然杯葛行動一槍未發,非如「傳統戰爭」般造成人命傷亡,但國家行為規範早在二戰後逐步確立,而世界爆發全面戰爭的機會已經愈來愈少;那些沒有正當理由、尚未釐清國際法理據、強迫「敵國」屈服於政治目標的制裁行動,又是否應該與時並進,被介定為「戰爭行為」呢?

即使與周遭多國斷交,但卡塔爾經濟仍然頑強,圖為卡塔爾近沙特邊境地區。(VCG)

全面戰爭已不合時宜 為何動刀動槍才算「侵略行為」?

二戰後,雖然迄今國際仍存有不少軍事衝突,但從傷亡人數、戰爭規模及動員人數方面,冷戰時期可謂國際衝突的分水嶺,而世界亦踏入「相對」和平的年代(見下圖)。「和平年代」的降臨,可以從下述數種因素解釋:

一是聯合國的成立及國際法陸續完善,使國家的戰爭行為得以規範化,並有各種渠通,如國際法院、聯合國安理會和世界貿易組織等,處理國家之間的政治、經濟糾紛;二是大殺傷力武器問世,使國家在發動戰爭時,須考慮到局勢升溫後,「被迫」發動核戰的可能性,增加戰爭成本;三是政治領袖傾向使用非常規戰爭(Unconventional War)和代理人戰爭(Proxy War)等方式參戰,避開民眾監察;四是各國經濟體快速融合,環環相扣,令戰爭所帶來的經濟成本上升,同時國際社會亦多使用經濟制裁,迫使某國遵守國際規範和義務;五是科技的進步,大大提升軍事武器的準確度(如無人機),做到「精準打擊」,減少無辜傷亡數字。

自1400年以來全球衝突中的死亡人數(資料來源:OurWorldInData.org)。

誠然,現時處理國際政經糾紛,軍事戰爭已非唯一方法,而國際社會亦傾向以破壞力較輕的經濟制裁,來扶正國際公義和達成政治目的。情況如2014年俄羅斯吞併克里米亞,及支援烏克蘭東部武裝分子製造衝突後,遭歐美國家實行銀行、能源及國防企業的制裁;或是美國對委內瑞拉前後實施四輪制裁,迫使馬杜羅(Nicolás Maduro)放棄獨裁專政,又或是安理會因朝鮮和伊朗兩國無視國際協定,偷偷發展核武而換來的制裁等。

平情而論,上述提及的國際制裁措施,當中有的是以聯合國之名所作,對違反國際法的國家進行懲罰;有的則因為安理會的制度缺陷,遂按個別國家戰略目標所需,以國家或組織之名(如美國、歐盟或海灣國家),採取單方面、未有國際共識的制裁行動。雖然國際法已清晰介定行為準則,以分辨國家行為孰是孰非,但對施行制裁的國家卻是毫無約制,情況一如ICJ裁定阿聯酋違反國際法一樣。當制裁成了主要的「外交武器」後,自然有不少國家以此追逐利益。問題是,既然國際社會已逐漸接納以制裁取代戰爭,何不對實施制裁的國家,制定類似軍事衝突中的《戰爭法》,以確保制裁是合理、合法,不會發生以大欺小的霸權行為?

沙特vs伊朗 中東雙雄的敵我矛盾:由也門、卡塔爾鬥到黎巴嫩

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制裁可隱含政治考量 出師必須有名  

《國際刑事法院羅馬規約》的定義,侵略罪(Crime of Aggression)是指「能夠有效控制或指揮一個國家的政治或軍事行動的人策劃、準備、發動或實施一項侵略行為,而此種侵略行為的特點、嚴重程度和規模,須明顯違反《聯合國憲章》(註二)。這亦意味着當某國以武力威脅其他國家的「主權、領土完整或政治獨立」時,亦有構成侵略罪之嫌。

正如上述指出,當前國際社會以制裁行動,取代武力解決政經爭端已成世界潮流。從「卡塔爾斷交風波」而言,沙特阿拉伯、埃及、巴林、阿聯酋、利比亞和也門提出的斷交和制裁理由實在存有不少爭議,令六國制裁行動的合法性和合理性皆受質疑。

例如,諸國聯合指控卡塔爾「通過支持恐怖主義組織破壞該地區的穩定」,而沙特的聲明更明言「卡塔爾與伊朗支持的恐怖組織」合作,干預別國內政。但必須反問,到底多國對卡塔爾的指控是否事實(合法性),以至是否合理。首先,關於支持恐怖組織之說,海灣多國多年來與恐怖組織的地下關係糾纏不清,早是公開秘密。例如9/11恐襲中,除了19名恐怖分子中有15人為沙特公民外,亦有證據指出沙特王室與阿爾蓋達(Al Qaeda)存有財務聯繫。再者,各國對恐怖主義(或組織)的定義,大多是國家利益和地緣政治野心下的產物,絕不客觀和公允(另見文)。平情而論,雖然各國並無提出實質證據(同是亦難以找到用「官方名義」支持恐怖活動的證據),但即使事情屬實,其性質也是一個「支持恐怖主義的國家指控別人支持恐怖主義」的雙重標準,合理性存疑。

沙特被指與卡塔爾互相發動網絡輿論戰,圖為沙特王儲穆罕默德(左)4月到訪西班牙。(VCG)

反之,從多國通過科威特向卡塔爾提出13點要求,包括關閉半島電視台、終止與伊朗的軍事合作及停止在境內建設土耳其軍事基地等條件可見,海灣國家對卡塔爾的鎖國行動,更似是沙特和伊朗在中東地緣政治博奕的分支。不過在國際上,卡塔爾的遭遇並非單一例子,過去還有美國對古巴和委內瑞拉兩大拉丁美洲「反美陣營」的經濟封鎖,亦有近月特朗普無理地在伊朗履行核協議後,追加的石油出口禁令等。這些都是在沒有正當理由下,以不對稱國力所發動的「經濟侵略」,為的只是追求國家利益,絕非中立,亦無單一的制裁標準,難道這算是扶正國際公義嗎?

二十世紀經歷兩次世界大戰後,國際社會開始着重由法治主導的政治秩序,才會催生聯合國及其他超主權機構的組成。踏入廿一世紀文明社會,戰爭已非解決國家矛盾的唯一手段,而經濟制裁亦不單純是對違反國際法的國家所作的懲罰,也是國家在地緣政治上的工具。誠如美國看準伊朗的公共財政收入主要是依靠石油,才會搬出石油出口禁令,欲以經濟制裁,癱瘓伊朗經濟,製造民怨,試圖從國內推翻政權。換句話,一國在沒有 國際法 法理基礎下,對他國進行制裁,並威脅到國家的「主權、領土完整或政治獨立」(伊朗一例),其本質亦只是「把子彈換成銀紙」的侵略行為,為何國際社會又不與時並進,制定相應規範呢?

註一:沙特阿拉伯、巴林和埃及並非《消除一切形式種族歧視國際公約》(Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, ICERD)的締約國。

註二:原文為“the planning, preparation, initiation or execution, by a person in a position effectively to exercise control over or to direct the political or military action of a State, of an act of aggression which, by its character, gravity and scale, constitutes a manifest violation of the Charter of the United Nations.”



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