【檔案法.倡議(三)】民間《草案》詳備 政府還有敷衍之理?

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政府對訂立檔案法行拖字訣,但有民間團體一直對這議題非常關注。由前檔案處處長朱福強、退休法官王式英等一共十人組成的「檔案行動組」提倡成立檔案法,並在2010年撰寫了《公共檔案條例草案》。2017年5月,立法會議員莫乃光、陳淑莊和郭榮鏗聯同檔案行動組成員召開紀者會,宣布已將2017年新修訂的《公共檔案條例草案》以私人條例草案形式遞交律政司審閱。雖然這種私人條例草案能獲通過的機會很微,而且因涉及公共開支和政府運作,相信也會因不符《基本法》第七十四條而遭拒絕提案,但既然法改會正進行公眾諮詢,這份由專家構想的草案,可以是協助大眾認識檔案法價值的起點。

【檔案法.倡議】專題
一、政府檔案管理 僅賴「行政指引」?
二、討論又討論 政府錄音機式推搪
三、民間《草案》詳備 政府還有敷衍之理?

《草案》建議將檔案封存期縮減至20年,參考了英國的做法。(英國國家檔案館Twitter)

觀乎《公共檔案條例草案》的內容,條文一旦落實,無疑能保護公共檔案。根據《草案》,政府要成立「政府歷史檔案及檔案管理局」(下稱管理局),為公共檔案的開立和存廢制訂指引,公共機構須依法開立及維護檔案,並將已被鑑定為具歷史價值的檔案移交歷史檔案館。值得注意的是,條文適用於政府部門及有50%以上經費是由公帑資助的機構,一改現制只適用於政府部門和兩間公營機構(廉政公署和金管局)的局面。若有人違反法例,須負上刑事責任,例如不遵從檔案保管及管理規定最高可被判囚兩年,故意損壞公共檔案則可能要面臨三年監禁刑期,只有如此,才能確保公共機構用心保護檔案。

檔案封存期限方面,《草案》註明除了選票、病人紀錄、學生紀錄等外,其他檔案均不應永久封閉;非保密的檔案須在開立之後20年內交予政府檔案處保存,並開放予公眾查閱,若開放某些保密的歷史檔案會影響國家安全或公共秩序,封存年期則可延長至50至80年不等,而人口普查清單更可封存100年。《草案》容許檔案的生產部門提出延期公開檔案,那是國際慣例,也符合實際需要,至於將一般歷史檔案的開放年限由現行《1996年政府資料檔案(取閱)則例》的30年一下子減至20年,雖然看似激進,但其實英國的《2010年憲制改革及管治法令》(Constitutional Reform and Governance Act 2010)也修訂了舊制,被鑑定為具永久保留價值的公共檔案須在20年內交予公共檔案處(Public Record Office)(設十年過渡期),市民則可按《2000年資訊自由法令》(Freedom of Information Act 2000)索閱檔案(嚴格來說,《2000年資訊自由法令》讓公眾索閱任何已開立的檔案,《2010年憲制改革及管治法令》的重點在於移交檔案期限)。因此,20年封存期是一個參考了外國案例的做法,並非無中生有。

前檔案處處長朱福強是檔案學家,但原來這不是任此職位的必要要求。(資料圖片)

管理局由「政府檔案專員」掌理,專員須具檔案學專業資格,並有至少十年的歷史檔案及公共檔案管理經驗,而且專員雖然是由行政長官依照「歷史檔案及檔案管理委員會」(介紹見下文)的推薦委任,但專員依例履行職責時,毋須聽命於任何人或機構,其獨立地位猶勝廉政專員(按《廉政公署條例》第5條,廉政專員受行政長官指示和管轄)。有人或會質疑這令檔案處地位「過高」,但其實香港法例第122章《核數條例》第9條也訂明審計署「署長在根據本條例執行其職責和行使其權力時,不受任何其他人或主管當局指示或控制」,而新西蘭的總檔案主任也可獨立行事,不必受部長的指示規限,故《草案》的主張其實有先例可循。

除了管理局,《草案》還主張成立「歷史檔案及檔案管理委員會」。申訴專員公署曾批評政府的檔案管理政策和執行情況缺乏外界監察,例如沒有成立獨立機構對檔案處及各部門的決定提出意見。誠然,即使公共檔案的管理工作如何重要,也不應容許一個機構全權掌理,儼如獨立王國。就此,《草案》建議成立一個委員會,負責向行政長官建議專員人選,還要就公共檔案管理事務提出意見、更改相關規例,以至裁定查閱未解封檔案被拒個案的上訴申請(在現制下,市民也可查閱未解封檔案,但不一定獲批)。委員會的組成與具體職權,固然可再斟酌,但其基本精神,則是可以理解。

需要強調的是,縱使檔案法能彌補現有制度的一些缺失,但訂立法例不是政府唯一要做的事情。要完善整套公共檔案管理系統,還須另下功夫,首先是增聘人手。根據申訴專員公署的報告,檔案處曾經積壓大量尚未完成的工作,例如2013年底有超過20萬份檔案未及鑑定,也有10多萬份檔案尚待編錄及描述。究其原委,當然是因為檔案處欠缺金錢和人力資源,因此政府必須增撥資源予檔案處,否則訂立了檔案法亦於事無補。雖然政府聲稱檔案主任職系的職位在2011/12至2016/17年間已由11個增至19個,增幅達73%,而且2015年中已清理了積壓下來的檔案鑑定和歷史檔案登錄工作,但假如當局要增加服務(見後文),當然需要加多的人手。

(北京市檔案館網頁)

此外,政府還應將已經數碼化的歷史檔案放至互聯網,讓大眾免費閱覽。依照《檔案管理守則》,政府檔案處的職責包括「就政府歷史檔案及挑選出來的刊物,提供取閱和參考服務」。然而,現時市民要閱覽政府歷史檔案,必須前往位於觀塘翠屏道的香港歷史檔案大樓,翻閱檔案實物或用機器閱讀微縮膠卷檔案與電腦檔案,若要影印或打印,每張收費港幣六毫。這種做法甚為落後,而當局絕對有足夠技術將檔案數碼化,並放至互聯網,供大眾免費瀏覽。現時台灣的國史館已有這種服務,其檔案史料文物查詢系統已將部分「總統/副總統文物」、「機關檔案」等歷史檔案數碼化,大眾可免費閱覽。除此之外,中國的北京市檔案館也有同樣服務,截至2008年底,已有近一半的紙製館藏完成數碼化,可在網上檢閱,例如只要在檢索系統關鍵詞一欄輸入「国民党政府」(須用簡體字),便可找到60多份檔案,自由瀏覽。誠然,此舉需要大量人力物力方能成事,但只有這樣才能便利大眾、推廣檔案查閱服務,若將檔案存放於小小的檔案大樓,要人親身前往借閱,無異於間接限制市民取閱檔案的權利。

總括而言,現在的公共檔案管理制度必須改善。既然特首林鄭月娥已表明會重視檔案法議題,便應認真考慮民間提出的《草案》,盡快訂立檔案法。當然,誠如不少論者所言,檔案法只能確保檔案得到妥善保存,但要確保民眾可享取閱檔案的權利,還另須完整的「資訊自由法」,以取代簡陋的《1996年政府資料檔案(取閱)則例》和《公開資料守則》,否則檔案法的功能將不能得到充分發揮,這也是大眾所須注意者。

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