打開中港引渡之門 公義與人權的難題

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香港少女潘曉穎在台北被殺,男友陳同佳潛逃回港,乘兩地沒有引渡協議之便,不用返台受審。林鄭政府藉此時機,提出修改《逃犯條例》,容許香港與中國其他地區移交個別逃犯,引起社會憂慮。

若然條例遭濫用,令港人被不當引渡到內地審訊,固然不公;但若有行兇逃犯逍遙法外,亦為不義。如此兩難,該如何處理?

全球化世代,人口流動頻繁,罪犯若逃往他方,則有機會避過法律制裁,故引渡協定是完善公義的重要機制。從大原則看,香港《逃犯條例》的理念亦如是,只是字眼上不用「引渡」一語,配合其非主權國家的身份。

據《逃犯條例》,香港政府既可與外國政府簽署長期協定,以固定原則引渡逃犯,亦可就個別案件或逃犯達成協議,特事特辦。然而,根據第2(a)條,《逃犯條例》並不適用於香港以外的中國其他地區,換言之個別人士在內地或台灣犯案後潛逃香港,或可因此逍遙法外。[1]涉嫌殺害潘曉穎的陳同佳正為一例。

保安局局長李家超指,潘曉穎被殺案反映制度缺陷,修例是想堵塞漏洞。 (資料圖片)

《逃犯條例》不適用於中國

為何《逃犯條例》當中會留這缺口?翻查1996年逃犯條例草案委員會的紀錄,律政署指出,香港當時正與中國政府另行商討引渡安排,故不將其納入《逃犯條例》。1997年主權移交後,香港與內地政府多次磋商,時任保安局局長葉劉淑儀一度預料可在2000年底達成共識,惟進展未如理想,至2002年時任律政司司長梁愛詩及刑事檢控專員江樂士相繼承認,中港引渡協定有困難。《逃犯條例》的司法空隙留存至今,當局一直知道,漏洞並非到潘曉穎被殺後才發現的。

從大體來看,引渡協定需要兩個司法管轄區互相承認及信任,所以與香港簽訂的不少是普通法國家,諸如英國、澳洲、加拿大和美國;而中國早期簽署的均為大陸法國家,而且大部分原屬社會主義陣營,例如俄羅斯、哈薩克、羅馬尼亞等。

從具體來看,據葉劉淑儀後來憶述,香港政府與內地一直談不攏,是因為他們堅持移交的逃犯不能被判死刑。

但是,這兩個問題並非不可克服。例如,中國與法國的互相引渡協定在2015年生效,並確認不會對移交的逃犯判處死刑。

中國原本亦與澳洲磋商引渡協定,原可成為一次重大突破,打破與普通法國家的壁壘。然而澳洲政府在2015年打退堂鼓,撤回國會排程,一個重要原因是始終對中國的司法體系信心不足。換言之,兩地政府能否達成引渡協定,說到底還看對司法制度的認可及信任。

而這一點——而非死刑問題,正是阻礙香港與內地達成協定的重要原因。

保安局2月12日向立法會提交修改《逃犯條例》建議,民建聯立法會議員同日召開記者會,與潘曉穎案死者家屬支持修例。(資料圖片/楊婉婷攝)

立法會關注中港司法差異

保安部每次北上磋商,均沒有公開具體內容,是故兩地實際分歧何在,除卻葉劉淑儀等零星說法外,香港社會難以準確掌握。然而,根據《逃犯條例》第3條,香港政府要與外地政府——包括中國政府——達成移交逃犯協定,必須經過立法會的審議及批准。所以,立法會議員的取態以至對保安局的施壓,或可反映出箇中阻力。

回看立法會早年的討論,例如在2000年的一次保安事務委員會會議上,吳靄儀和李柱銘分別指出中港兩地的司法、執法和法制不同,包括內地疑犯的辯護權利、家屬探訪權利等均與香港差別甚大,提醒當局必須留意。吳靄儀當時曾言,若香港政府未能保障逃犯移交後的權利,「便會對不起港人」。

吳秋北(中)表示,內地現時法制建設依法治國,「犯咩罪就會用相應控罪檢控,唔會隨便改。」他亦批評民主派危言聳聽,將修例建議政治化和陰謀化。(羅家晴攝)

《逃犯條例》兩大重要改動

一晃十多年過去,林鄭政府在周二(2月12日)提出《逃犯條例》兩項重大修訂:

刪除第2(a)條的中國不適用字眼
個別移交的審批過程由三步走(行政長官提出、立法會審議、法院審批)改為兩步走(行政長官提出、法院審批)

修例《逃犯條例》固然可以填補目前的司法空隙,避免罪犯逍遙法外,但當局必須同時顧及受影響人士的基本權利,不能令他們的人權蒙受風險。從這角度看,是次政府的修例建議只怕顧此失彼,忽略了對逃犯的人權保障。

立法會角色重要

首先,若要將逃犯引渡內地或台灣審訊,簡單刪去第2(a)條不就可行?為何要同時取消立法會的審批權力?當局的解釋是,立法會的審議需時,或會打草驚蛇,讓逃犯有足夠時間逃離香港。

必須承認,這個理由有相當的說服力。以英國為例,個別引渡協定由政府大臣敲定後,當局即可下令拘捕逃犯。例如2013年10月9日,台灣向英國提出引渡醉駕商人林克穎,兩地政府在同月16日達成協議,翌日拘捕林克穎,過程保密而且迅速,減低逃犯二次潛逃的機會。

然而,香港在實現普選特首前,立法會可謂最重要的民選機關,把關重要決策的角色舉足輕重。誠如1997年3月立法局二讀《逃犯條例草案》期間,何俊仁曾經指出,達成引渡協定時須考慮對方的法制運作及法治狀況,「立法局始終是有最後的監管權力……利用審議程序來作出最後的監察」。

既要切實可行,同時要尊重立法會的把關權力,林鄭政府可以考慮的一個做法是,研究改動審批程序,例如透過修例,先容許執法機關扣留疑犯,後再由立法會覆核引渡協定;當有強而有力的原因,立法會才能否決當局與外地政府達成的個別協定,釋放疑犯。

立法會議員朱凱廸認為港府修改《逃犯條例》後,若再向台灣提出磋商協議,在目前兩岸政治氣氛下,難以得到對方同意。(資料圖片/梁鵬威攝)

目前把關機制的不足

當然還有另一個做法,就是單由法院來把關。保安局在修例建議中正正指出,當局拘捕逃犯後若要移交外地政府,亦須法庭審批,故能保障逃犯的人權。然而,這個做法不無隱憂。

根據《逃犯條例》第5(1)條,在特定條件下當局不可以移交逃犯:

雙重犯罪原則,即被指控的行為必須在兩地均構成罪行;若然只在外地構成犯罪,香港政府不得移交逃犯
若逃犯被移交後,沒有機會出席審訊就要被定罪,不得移交逃犯
不可一罪兩審,即香港若已審訊,不能移交到外地再審訊
不可涉及政治性質罪行
逃犯若會因種族、宗教、國籍或政見而蒙受不利、被檢控或懲罰,不得移交逃犯
若外地有死刑制度,請求方須保證不會對逃犯執行死刑,否則不得移交

顯然易見,第5(1)條其實不涉及外地的司法制度,例如疑犯的辯護權利、刑事罪行中的無罪假定等,基本上是不會觸及的。若然如此,將出現一個不合理現象:香港人受《基本法》保障人權,可享公平審訊,但若被引渡到外地,基本權利則或受損。

移交逃犯的人權問題,是各地多宗引渡案件的關鍵所在。例如前述的林克穎醉駕殺人案,他在英國法院申訴時指出,台灣的囚禁環境惡劣,若被引渡到台灣服刑,英國政府相當於令他受酷刑或虐待,違反《歐洲人權公約》第3條。這個理由,獲蘇格蘭高等法院接納。在另一宗案例,約旦要求英國引渡Omar Othman回國受審,Othman遂入稟歐洲人權法院,指出他一旦被引渡到約旦,將會蒙受不公平審訊。歐洲人權法院認同申訴方,並裁定英國的引渡令會違反《歐洲人權公約》第6條,即對公平審訊的人權保障。

不只在英國或歐洲,政府對於引渡犯的人權保障責任,亦為聯合國所肯定。在轟動一時的吳志達引渡案中,聯合國人權事務委員會指出,加拿大政府若然明知引渡後疑犯的人權將受侵犯,包括被判死刑,它則有責任保障其人權。

立法會議員郭榮鏗在2月13日與保安局局長李家超會面,引述對方表示,當局正與內地商討逃犯安排協議。(資料圖片/羅君豪攝)

可列明全面保障逃犯人權

事實上,自政府公布修例建議後,社會不少輿論憂心公民自由受制,特別是中國政府或會對香港提出引渡要求,將異見人士移交內地受審及服刑。縱然部分聲音或過於情緒化,但香港作為《公民權利和政治權利國際公約》的締約地區,須全面保障人權,進一步完善《逃犯條例》的規範。就此,香港政府可參考英國《2003年引渡法》,在條例中列明逃犯移交必須合乎《香港人權法案》及國際人權公約,不會損害疑犯的公平審訊權利。

就這點而言,政府必須知道的是,判斷逃犯的公平審訊權利等同檢視外地司法體系及其法治程度,既有一定的主觀成份,亦涉及政治張力,可能令引渡請求方尷尬。正如在林克穎案和Othman案,英國法院均曾詳細檢視台灣及約旦的刑事制度和司法體系。除了法院之外,立法會是否應該有其話語權,即保留它原有的移交協定審批權力,政府、立法會以至香港社會均須慎議。

今次當局僅以操作局限為名、審議時機為由,對《逃犯條例》作出幅度非常大的兩項改動,未充份回應對人權保障的聲音,有顧此失彼之嫌。填補司法空隙重要,但不少香港人對修例充滿戒心,對此,政府只怕難辭其咎。

長遠而言,香港政府不論與台灣或內地磋商長期協定,均須平衡公義與人權原則,兩者不可偏廢。與台灣達成協定,固然政治敏感,或要先得中國政府同意,但其實中國與台灣亦已有部分司法和刑事合作,實際未必如部分人想像中困難。若能與台灣達成逃犯移交協定,陳同佳這種逍遙法外的例子,有望杜絕。

[1]:

縱然《逃犯條例》不適用於中國,但內地執法部門多次以行政安排,將疑犯移交到香港警方手上。例如劉進圖遇襲案,疑犯由廣東省公安廳移交香港。

與此同時,雖然香港政府曾經矢言,未曾將罪犯移交內地政府,但香港入境處可以《入境條例》將內地人遣返,變相移交中國政府。例如2018年美國國務院報告披露,林鄭政府曾在2017年10月拒絕引渡要求,並將疑犯交到中國,外界相信是以《入境條例》遞解到內地。



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