【財政預算案】一校兩社工難解社工之苦 整筆撥款制度必須改革

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本周三(2月27日),政府於《財政預算案》推出中學「一校兩社工」政策。基於目前中學社工比例不足(平均每間中學僅1名駐校社工、0.2個聯校社工),政策對學童和社工群體(料須額外增加約378名社工)都不失為一個好消息。只是若然政府試圖通過增加社工人手解決社會問題,那麼就應該一同檢討目前備受詬病的整筆撥款津貼機制。否則,問題叢生的機制只會成為繼續推行社會福利工作的阻礙。

早於十年前,香港已經有80%政府資助的福利服務由非政府機構營辦的形式進行。政府和非政府機構之間的撥款安排是津助制度的基礎。而這一撥款安排在2001年引起了廣泛的爭議和重重的後續問題。

2001年前,政府透過社會福利署(下稱「社署」)向非政府機構提供認可福利服務的實際成本,常被理解為「實報實銷」制。基於此,社署為非政府機構的人手編制、 薪酬水平、員工資歷及各類社會福利服務的個別開支項目設定規限以及相對嚴謹的審核程序等,從而嚴格控制資助預算。舊津助制度常被批評不夠靈活、自主,未能誘導非政府機構善用資源,減低成本。

有見於此,政府於2001年1月改革社會福利界(下稱「福利界」)非政府機構的資助安排和管理,推行整筆撥款津助制度(又稱「一筆過撥款」)。一筆過撥款的資助額包括薪酬成本、項目費用及其他運營成本等。為了劃一運營同一類服務的非政府機構所獲得的資助,政府為每間非政府機構釐訂適用於計算其員工成本的撥款「基準」。基準釐定的方法為:政府把非政府機構截至2000年4月1日的認可人手編制人數「定影」,並按2000年3月31日適用的公務員總薪級表中點薪金推算定影員工薪酬綜合,作為撥款的「基準」。新制度概念的原意是給予社福機構更多主安排的可能,有利於彈性調整,促進服務與發展。然而,理論與現實存在鴻溝,整筆撥款制度其後弊病叢生。

「定影員工」,指於2000年4月1日時,在非政府機構的受資助單位擔任認可資助職位的員工。政府在批出整筆撥款前,以定影員工數目來計算撥款數額,批出撥款後,就算機構在將來聘請新員工,亦不會再獲額外資助。

新制令非政府機構社福員工的待遇欠佳。非政府機構社福員工的薪酬已與政府公務員脫鈎,各大小機構自行釐定薪酬架構。雖然整筆撥款制度理論上並沒有要求機構將員工薪酬壓至中薪點封頂,但面對有限的整筆撥款,機構出於難以持家的憂慮,在實際操作中難免不約而同地以中級點封頂。由此導致了2001年前後入職的社福新老員工同工不同酬的景況,與醫療、教育界的薪酬制度更相去萬里。

一項2004年的調查顯示,60%合約社工的薪酬,低於社福界薪酬制度的中位數。又根據香港社會工作者總會(社總)於2014年發布的《非政府社福機構薪酬及福利機制研究報告》顯示,學位或以上社工的起薪點中位數是16,825元(港幣,下同),而同年社署的助理社會工作主任有25,685元,社會工作助理則有17,485元。早前「香港01」所採訪的一位2001年新制撥款實施後入職的社工表示,當年起薪只有12,000元。舊制員工薪金較高外,他們的職位亦相對穩定。出於對財政的憂慮,社福機構在新制實施後大部分職位合約化、時限化。早在2004年,新制推行不久時的調查中就顯示,逾一成合約社工在續約時,更面臨減薪壓力。

社工待遇上的惡化並不利於社福生態的發展。舊制員工與新制員工同工不同酬,這種分化與矛盾讓人才流向社署、待遇較佳的機構等,小型社福機構更難吸引人才,形成惡性循環。再著眼於更大的職場環境時,社工的待遇遠較其他工作差。根據香港教育專業人員協會的數據顯示,2014年中學學位教師和助理小學學位教師的起薪均為30,165港幣,幾乎是上文所述的學位或以上社工的起薪點中位數的兩倍(16,825元),文憑教師的起薪也有28,725港幣。也許不同專業人員從事工作的性質、風險、投入成本都有所不同,也並不是要求所有的專業人員都應統一薪酬。但社工和教師均是需要註冊的專業人員,教育學系與社工學系的收生成績亦非存在巨大差距,在整筆撥款改革之前又均照政府薪酬架構付薪,薪酬相差近兩倍是否合情合理?長此以往,社工行業的吸引力降低,將不利於該行業的長遠發展,影響社會福利事業的根基。

根據政府人口的統計的名詞解釋,專業人員包括中學教師、社會工作者及社會工作助理等。小學及幼稚園教師屬於輔助專業人士。

同時,整筆撥款容易導致社福事業商業化,影響社福服務的質量。在整筆撥款制度下,曾有數據反映超過八成撥款屬於員工薪酬,因此社福機構為了取得更多資源,需要積極地申請政府以及商界的基金(與推行整筆撥款同期,政府透過公開競投分配服務單位予各機構)。以上境況不利於社福員工將工作重心放在提供社福服務上,也不利於社福機構規劃長期、系統的服務。

首先,上述情況會導致人力物力的低效益投入。公開競投需要機構派出精兵,甚至可能包括高級主管人員,組成3至5人的專責小組,用半個月至一整個月的時間全身心投入撰寫相關的計畫書和進行籌備。大量的人力物力並沒有投放到社會福利服務的提供上,而對於沒有中標的機構來說,這樣的人力物力更是白白浪費了。

其次,競標環境與高質服務提供有所衝突,也降低了知識交流的可能性。為了競標成功,計畫書必須做到用更少的錢,提供更多的服務,形成惡性競爭。而在這種情況下,提供優質服務不再是首要的目標。而社福機構間的緊張競爭,更降低了知識經驗共享的可能性,實為一大損失。

再者,依賴外界津貼讓社福機構難以規劃長期的社福服務。由於不少基金計劃屬於試驗性質,難以提供長期津貼資助,因此社福機構也未敢做長遠服務的規劃。因為一旦計劃到期,基金贊助中斷,則服務必須中斷。然而,社會弱勢如獨居長者、精神疾病患者都需要數十年的跟進。因為資金的不穩定性,社福機構難以因應需求為這些社會問題制定恆常化的、長遠的服務。

同時,當社福機構需要用競投的形式爭取資源、項目,那麼極有可能社福界的關注方向會由資本決定,而不是社會需求決定,同時也會減少服務多樣性的可能。大多數難以財政「自立」的機構都需跟隨資金市場決定投入哪方面服務。

於是,整筆撥款計劃破壞社福生態,給服務提供者(社工、社福機構)和服務使用者帶來負面的影響。誠然,一校兩社工的提議出發點是為學童着想,甚至可能可以給予社工界更多的職位,但政府必須同時反思、改善社福業界存在的問題。整筆撥款計劃理論上給予了社福機構更自主、彈性的安排,實際上卻導致了社工待遇惡化、同工不同酬、降低了行業的吸引力,以及讓社會服務逐漸以資本導向而非需求導向,使得人力投放效益低下,服務欠缺長期規劃等問題。反思整筆撥款計劃、解決理論與現實的鴻溝、重塑健康的社福生態,是政府刻不容緩的工作。



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