優質的士聊勝於無 改革必須量質兼備

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近日,行政長官指令《專營的士服務條例草案》提交立法會審議,政府計劃招標推出優質的士牌照,上限600個,如果方案獲得通過,將是繼1994年後首次大規模的的士牌照招標。近三十年來,市民不時抱怨的士服務質素欠佳,問題本因在於牌主收取高額租金,迫使部分司機鋌而走險,用違規方式牟利;另外,牌照採用終身制,也令牌主沒有動機改善服務質素。發放「優質的士牌」是正確一步,但仍遠不足夠,政府應從量、質兩方面改革牌照制度,根治的士問題。

近十年市區的士牌價升降變化。(香港的士交易所圖片)

的士服務質素參差為不爭事實。觀乎2017年數據,的士佔每日公共交通工具乘客總量的7.1%,但在交通諮詢委員會所接獲的公共交通投訴中,的士所佔比率卻高達47.2%。必須強調,服務質素參差只是的士問題的表象,要提升的士服務質素,必須改善司機待遇以及改革牌照制度。
 
追本溯源,自1964年起,政府開始以招標方式發牌,上世紀七十年代後期到八十年代初期,政府每年發出超過1,000個的士牌。1988年,港督會同行政局着令每年市區的士新牌照數量不應多於200個,新界的士牌照數量不應超過100個。1990年,市區的士發牌上限改為兩年400個。
 
1992年至1993年,政府就的士政策諮詢業界、公眾,並停止招標兩年。1994年,政府就300個市區的士牌照及100個新界的士牌照招標,1997年2月至3月,再就10個大嶼山的士牌招標。回歸後,政府只曾一次就25個大嶼山的士牌招標,現時香港共有18,163輛登記的士,數量與三十年前相差無幾。撇除的士牌價因1998年金融風暴而大跌,回歸後的士牌價一直維持高位。2013年,市區的士牌價一度升至逾700萬元新高,現時牌價雖然回落,但仍高達約560萬元。
 
1988年起,每年牌照發放數量只設上限而不設下限,實為的士牌照制度的轉捩點。當時政府解釋,限發牌照是因為運輸科研究發現,的士是造成市區交通擠塞的主因之一;此外,調查也顯示,隨着其他交通工具發展成熟,新界的士的需求量開始下跌,重要性已今非昔比。

眾所周知,本港的士行業的最大得益者是持有的士牌的車主、車行,的士司機只是弱勢群體。(林若勤攝/資料圖片)

市場壟斷催生惡劣服務
 
的士牌增幅減少,結果是牌價大升,1991年、1992年的士牌照的價格分別上升46%、35%。隨着牌價急升,的士司機的違規行為也顯著增加,在1989年至1993年間,交通投訴組接獲有關的士的投訴,由1,666宗增至3,242宗,升幅達一倍,的士司機違規與的士牌價上升明顯有關。
 
政府當時否認違規個案增加與牌價有關,其理據是1993年的數據顯示,違例被控的租車司機與車主司機在比例上並無顯著分別,故不能斷定牌照供款壓力令司機違規。然而,牌價上升會帶動車租,有機會令部分租車司機違規;其次,要考察違規個案與牌照制度的關係,必然要考慮自1988年制定新牌照制度後數年違規個案的升幅,政府單憑一年的數字便斷定牌價與違規行為無關,顯然是掩耳盜鈴。
 
1994年後,的士車牌只有輕微增長,而且部分車行囤積居奇,很大部分的士牌都已經歸邊。2017年,在的士持牌人當中,有近一成人持有三個牌照以上,持牌最多的三人,更分別持有219、282及575個牌照。而且,不少牌主司機在退休後,都會將牌照交由車行代理出租,進一步增加車行的議價能力。租車司機佔的士司機總數約80%,其每月平均收入在2016年介乎15,600元至18,500元之間,低於交通運輸業界同期的平均收入19,200元。
 
牌照制度本身也是影響服務質素的主要因素。現時的士商只需要繳交一定金額,便可投得終身車牌,並不需要作出任何服務承諾;而牌主與司機的關係,則儼如業主與租客,牌主根本不會理會服務質素的優劣。

撤回的士大聯盟號召500部的士包圍政總抗議政府計劃推出優質的士專營權計劃。(鄭子峰攝)

單加強規管難扭轉弊端
 
針對的士牌照制度造成的結構性問題,不同論者提出了一些解決方法。要而論之,建議可以分為三類,其一,加強規管;其二,放寬的士收費、接載限制;其三,開放網約車市場,引入競爭。
加強規管固然能夠阻止部分司機違規,但僅屬治標。早於九十年代起,政府已不停增加刑罰阻嚇司機違規,時至今日,違規行為仍禁之不絕,足見增加罰則、加強監察不能治本。
 
也有論者以為,放寬的士收費,讓的士司機取得更高收入,便能提升服務質素。問題在於,八成的士司機是租車司機,如果政府放寬的士收費,牌主也有了增加車租的理由,故放寬收費不一定為租車司機帶來好處。

其實近年來,每次的士商會向政府提出加價申請,都會招來租車司機團體反對。例如在2012年,的士商會申請加價,便引來代表七千多個市區及新界的士司機的三個團體反對,他們憂慮加價會影響生計。故此,藉放寬收費改善司機服務質素之說,顯然未有考慮到的士牌照結構,以及租車司機佔的士司機多數的基本事實。
 
也有論者主張政府開放網約車服務,打破市場壟斷。的士牌照被少數人壟斷確為事實,但不能忽視的,是網約車市場早由數間科網巨企壟斷,它們向的士司機、網約車司機收取高額佣金,性質與牌主向司機收取高額車租相差無幾。2017年,曾有Uber司機接受訪問,指Uber的抽佣比率佔利潤高達25%,帶來極大的經營壓力。

撼動既得利益方能治本
 
相對上述各種建議,政府推出的方案雖然有所不足,卻有可取之處。觀乎《條例草案》,政府的試驗計劃將推出600輛專營的士,並分三批招標,專營權為期五年,政府可在條款清晰訂明服務水平要求,包括車輛類型、車廂設施、「網約」安排、安全要求、司機培訓、客戶服務及投訴處理等標準。如果營辦商營運水平未達標,政府可以施罰,甚至撤銷其專營權。
 
從牌照的性質而言,政府是次發放的不是終身牌,而且有權懲罰經營質素欠佳的營辦商,有助提升的士服務質素。但是,政策仍有不少局限。新牌數量仍是太少,三十年來的士牌照的增幅只有寸進,而人口、道路總長度大幅增加,600個的牌照增幅仍然遠不足夠。從質而言,優質的士與普通的士的收費不同,兩者不能夠形成直接競爭,難以壓低的士牌價。
 
治本之道在於推出一場質量兼備的的士改革,政府不應只發放新的優質的士牌照,同樣也要發出新型的一般的士牌照,它與優質的士牌照一樣,必須限制牌照的有效年期,但收費應該與一般的士看齊。新型的士牌照的數量還應足以壓低一般的士牌價,進而降低車租。當然,香港私家車增幅不受限制,是香港交通擠塞的元兇,而增加的士有機會增加市區交通壓力,但考慮到政府即將推動電子道路收費試驗計劃,而的士的每日載客人次應比私家車為多,多發的士牌照是合適做法。
 
撬動的士牌照的既得利益結構,必然會招來極大反響。但是,從來沒有人保證的士牌價高企不下。在1988年前,牌照價格一直大起大落,觀乎七十年代末至八十年代初的的士牌市價,市區的士牌價由1981年4月的近28萬元最高位,一度下跌至1983年10月約13萬元的低位;新界的士牌價,則更加由1980年11月的約20萬元,下跌至1983年10月的約2萬元。
 
更重要的是,觀乎當時的政策文件,1988年港督下令限制增發牌照數量的同時,也明確指出應不時檢討發牌的數量限制,牌主期望牌照數量不會大增是不切實際的。1997年,申訴專員公署也曾發表調查報告,建議政府「 覆檢的士發牌制度與其他非專利公共車輛的發牌制度比較」,牌主不應將政府無能所造成的荒謬局面視為常態。
 
問題耽擱了多年,既得利益結構早已盤根錯節,但如果政府再不正視問題,要作出改革就難上加難。亡羊還需補牢,政府應事不避難,尋求治本之道,大幅增加設有營運限期的的士牌照,壓低車租,將司機從牌照制度的籠牢中解放出來。



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