區議會改革政府走數廿年 地區自治何時方能重現?

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昨日「01觀點」就立法會選區劃界及選舉制度現存的流弊,提出了全面改革的芻議。今天我們要談的,是現時兩級議會中的下級議會,分管全港十八區的區議會。現時區議會選區細小,議員淪為街坊保長,視野狹隘,議會職權細小,大權旁落於官僚架構,早已是老生常談。然而政府多年來在區政改革一拖再拖,毫無承擔,實在是難辭其咎。

其實香港的地區自治歷史源遠流長,殖民地政府早於1883年已成立市政局的前身潔淨局。潔淨局是根據英國社會改革先驅查德威克(Edwin Chadwick)之子奧斯伯特(Osbert Chadwick)於1880年代來港考察寫成的報告書而成立。查德威克生於工業革命時代的曼徹斯特市,為當時世界首屈一指工業重鎮。工業革命導致的急速城市化,城市規劃及環境衞生成為迫在眉睫的社會問題。查德威克主張政府提供乾淨食水、建溝渠、鋪馬路等基本設施,以保障城市居民的健康,催生了英國公共衞生政策的概念。

查德威克報告書促成了潔淨局的成立,更在1888年首度引入了民選成分,兩名非官守議員由殖民地陪審員名單上和繳交差餉者投票產生。當時的《孖剌西報》便指,「那一天將被未來的史家記載,因那是史上首次香港納稅人在管理自身事務上擁有發言權。」此後潔淨局職權不斷擴大,在1936年更改組為市政局,除公共衞生外更有管理街道、公園、康樂、文娛設施的權力。

1998年,在金融風暴的陰霾下,董建華在98年10月發表《施政報告》,公布多項經濟政策,包括成立應用科技研究院、推動香港成為國際中醫藥中心等。董作為「殺局」決定,指臨時市政局和臨時區域市政局議員任期在1999年年底屆滿後無必要保留,決定至今仍影響深遠。(政府網頁)

1945年香港重光後,港督楊慕琦推出政改方案,要在市政局基礎上建立一個可以讓香港市民實現自治的市議會。但由於香港主權未明,亦會引起潛在爭議,楊慕琦計劃無疾而終。然而香港政府仍一直擴大市政局的職權。除了可發出酒牌、小販牌、食肆牌照、娛樂場所牌照,借發牌及差餉維持獨立財政權外,轄下又有市政總署及小販管理隊執法部門等,又籌建多個博物館、定期舉辦香港藝術節、資助香港管弦樂團等藝術單位,為推動香港藝術不遺餘力。

在戰後初期政制發展裹足不前時,市政局成為了官民溝通的重要橋樑。到了1980年港府為推行代議政制作準備,發表了《地方行政模式綠皮書》,於市政局之下在各區成立區議會。最初的區議會英文為「District Board」,僅為諮詢式機構,但政府一直聲言,會逐步擴大區議會職權,卻一直只聞樓梯響。至九七後特首董建華被指欲剷除權力過大,猶如獨立王國的兩個市政局,在1999年以應付禽流感不力為由,竟然解散有過百年歷史的市政局以及區域市政局,是為香港地區自治嚴重倒退一大罪孽。

本來政府在殺局時,承諾會將其權力下放予區議會,又改稱區議會為「District Council」。然而時過將近二十年,原本兩個市政局之職權,仍牢牢掌握於康樂及文化事務署及食物環境衞生署的官僚系統手中,非民選產生、名不經傳的民政專員在各區仍掌握大權,區議會跟三十多年前初成立時的職權無大差別,只是「口水會」而並無實權。在此背景下,區議員只能作一些蛇齋餅糭、爭取巴士線等微枝末節的形象工程,結果「紅綠燈延長三秒」、「不能避雨亭」等荒唐事時有發生,區議員淪為笑柄。

曾蔭權2010年提出政改方案,以「起錨」為口號,後來其接受民主黨的「區議會改良方案」,令區議員有參與及提名新增五席區議會(第二)功能組別之權力,又裁撤了董建華時代復辟的委任議席,某程度上提高其地位及增加其民主成分,但仍未有觸碰到區議會職權問題的癥結。(政府新聞處圖片)

搞蛇齋餅糭、量血壓、幫手填表申請$4,000,區議員蛻變成街坊保母,終其原因是制度問題。本來曾蔭權在2012年政改中接受民主黨的「區議會改良方案」,令區議員有參與及提名新增五席區議會(第二)功能組別之權力,又裁撤了董建華時代復辟的委任議席,某程度上提高其地位及增加其民主成分,但仍未有觸碰到區議會職權問題的癥結。事實上,區議會改革不受人大「八三一決議」或《基本法》所限,特首在此有極大的自由度,林鄭月娥實無理由再作推搪,兌現「走數」二十年的承諾,歸還當年從褫奪香港市民的地區自治權。

其實自查德威克報告催生的1848年《公共衞生法案》(Public Health Act),再擴展至1888年《地方政府法案》(Local Government Act),開展了英國地區自治的里程碑以來,全球民主政體都朝向地方下放權力的方向。今天倫敦市下的各個行政區市議會,已有管理當區教育、房屋、城規、交通、社會服務、康樂設施、垃圾處理,並享有財政自主權。相反作為英國殖民地的香港在《地方政府法案》的同年首度舉行潔淨局選舉後的一百三十年,市民的地區自治權竟而逆時代潮流而行,不進反退,愈加萎縮,怎不教作為國際城市的港人羞憤?

區議員既無實權為社區帶來真正改變,選民亦缺少一個投票的理由。過往多屆區議會選舉,投票率皆未能突破50%,可見選民於區選的投票意欲一直偏低,更顯得政府耗資巨費舉辦選舉的意義格外諷刺。加上現時區議會選區平均人口為16,964,僅是約一座屋苑的居民人數,只要當上該區的業主立案法團的成員,或者穩住當區1,500至2,000選民變幾乎督定當選,令區議員只顧當區幾幢住戶的需要,忽略全區發展的大局觀。區議員視野狹隘,亦是由制度造成。改變現時的選區分界,引入大選區或比例代表制元素,應是可研究的方向。

無論於情於理,區議會的制度問題都是顯然而見。政府不能在此事上一拖再拖,將問題無限期延長下去,直至市民遺忘政府的「走數」承諾為止。今年11月的區議會換屆選舉,將是各候選人以落實地區自治承諾為競選政綱的良機,一同向政府施壓,爭取除了「紅綠燈延長三秒」、「不能避雨亭」外,真正為社區帶來改變的希望。



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