《香港人權民主法案》下的鏡花水月

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今年6月,美國共和黨議員魯比奧(Marco Rubio)、史密斯(Chris Smith)分別在參、眾兩院提出《香港人權與民主法案》(下稱《法案》),隨着美國國會上周一(9月9日)復會,《法案》成為焦點,由於民主、共和兩黨立場一致,預料很大機會獲通過。本港反修例陣營寄望《法案》可助他們取得抗爭成果,但他們對《法案》的來源、內容與影響到底知道多少?

美國共和黨議員魯比奧(Marco Rubio)在國會提出《香港人權與民主法案》。(資料圖片/路透社)

本周二(9月17日),美國國會及行政當局中國委員會(CECC)會就香港反修例運動與美國政策舉行聽證會,香港眾志秘書長黃之鋒、歌手何韻詩及大專學界國際事務代表團發言人張崑陽等都會出席發言,多名民主派立法會議員亦表示支持《法案》。與此相對的是,行政長官林鄭月娥批評《法案》屬於外國議會介入特區事務,勸告本地人士不要主動要求美國國會通過它。無論如何,若要客觀評價這種港人赴美鼓勵推動《法案》之舉,我們就必須先弄清楚《法案》的來龍去脈。

法案五年經歷四個版本

第一版本的《法案》於雨傘運動中期的2014年11月交給了美國眾議院外交事務委員會及參議院外交關係委員會,內容僅有恢復《美國—香港政策法》(下稱《香港政策法》)關於國務卿就香港情勢作出年度報告的規定,以及要求總統向國會保證香港享有足夠自治來支持給予特殊待遇,尚未觸碰後來各種制裁機制和對港人的保障措施。CECC時任主席布朗(Sherrod Brown)形容《法案》是該會民主、共和兩黨成員首次合作推進立法,但因當屆國會任期於2015年1月屆滿,沒能趕及通過。在此期間,參議院外交關係委員會曾提出修訂案,將評估責任交給國務卿,又闡明這項工作要每年進行和以《中英聯合聲明》作為考慮標準。有關修訂反映初版草稿確有思慮不周之處。

2014年,CECC時任主席布朗(Sherrod Brown)曾指《法案》是該會民主、共和兩黨成員首次合作推進立法。(Getty Images)

2015年2月,《法案》再次呈交眾議院外交事務委員會,內容套用前述修訂案初版,未獲多少注意。到2016年11月,黃之鋒赴美促請國會議員重提《法案》,魯比奧等人隨即向參議院外交關係委員會呈交第二版的《法案》。新版草案成熟得多,除加上標準法規行文應有的「定義」章節外,亦就香港銅鑼灣書店及《新維月刊》經營者被帶返內地受審作出回應,增添對同類事件責任者取消簽證、凍結資產等制裁措施,並保障香港居民即使因參與傘運而遭逮捕、拘留,也無礙取得美國簽證。不過,《法案》二版的提出時間跟初版一樣相當接近國會任期完結日期,同樣無疾而終。

《法案》第三版本沒有太大改動,主要是作出美式英語標點、香港人名拼音等技術修訂,以及補充2016年12月香港政府入稟取消四位泛民議員資格一事作背景資料;唯一值得注意的是它在檢討香港特殊待遇一事上加入「在美國特定法律或其任何規定下」的描述,這可以解釋為釐清檢討工作包含對《法案》通過前美國給予香港優待的追溯力。《法案》三版分別於2017年2月、2017年9月提交眾院及參院,參與討論的不限於兩院外交委員會,參議院司法委員會、眾議院金融服務委員會等亦涉足其中,顯示美國朝野日益關注香港情勢,並且開始將它扣連到外交層面之外的議題。

《法案》第四版本於今年6月反修例運動爆發之際提出,與先前版本最大差異在於不再獨立列出解釋香港局勢的「發現」章節,原佔草案近半篇幅的十餘頁長度也壓縮成僅用簡單幾句交代修例事件,取而代之的是加入許多跟貿易戰關連的措施,包括讓商務部報告北京有否藉香港取得軍民兩用敏感技術或將其轉運至朝鮮、伊朗等被美國經濟制裁的國家,以及規定當港府完成修訂《逃犯條例》或《基本法》第23條立法時,要求總統及國務卿檢視相關法規會否侵害在港僑民權益。《法案》亦根據修例事件擴大了保護及制裁對象,像爭取普選、人權、司法獨立或法治的被捕示威者被列入寬免簽證審查範圍,懲罰對象則加上引渡在港行使基本人權者回內地的責任人士,但整體而言,修改力度遠不及維護美國自身權益的措施。

對港措施已與落實無異

較少人留意到,《法案》有部份措施根本與已落實無異,譬如是恢復《香港政策法》規定1993年至2007年(即《香港政策法》訂立翌年至香港回歸十年)國務卿就香港情勢作年度報告的做法,《法案》前三版本的確有提出此要求,但實際上自2015年起美國國會已另行要求國務院每年提交報告,去年8月該要求更列入《2019年美國國防授權法案》分項通過,《法案》現行版本因此刪掉相關章節,只餘下將報告內容更具體地跟是否繼續給予香港特殊待遇掛鈎。嚴格來說,關於《香港政策法》的年度報告要求不再屬於《法案》最新版本內容。

《法案》裏少數屬於保護一般香港市民的措施,是讓他們到美國的入境、學習或工作簽證申請「不會基於申請人因參與跟普選進程、國際公認人權、保護司法獨立或法治相關的非暴力抗議活動致使申請人遭逮捕、拘留或接受其他政府不利行動而被拒絕」,但這種做法實際上已存在。2016年7月,重奪「公民廣場」案在東區裁判法院審結,周永康「參與非法集結」、羅冠聰「煽惑他人參與非法集結」罪成, 2017年8月律政司向高等法院上訴法庭申請覆核刑期得直後,兩人短暫入獄,但後來分別前往美國加州大學柏克萊分校與耶魯大學升學,香港的犯罪紀錄無礙他們取得或保留簽證。

此外,《法案》建議向「對綁架事件及其他壓抑香港基本自由行動有責任的人士」作出取消簽證、拒絕入境、凍結資產等制裁措施,其實相同懲罰在2016年開始生效的《全球馬格尼茨基人權責任法》(下稱《馬格尼茨基法》)裏已出現,且範圍更廣,制裁對象包括任何對揭露政府官員非法活動、促進人權自由者作出法外殺戮、酷刑或其他違反人權行為的外國人,以及有重大腐敗行為的外國官員。按那些支持美國制裁的人的觀點,《馬格尼茨基法》已達《法案》在這方面的預期效果,共和黨人俞懷松(Solomon Yue)建議根據《馬格尼茨基法》制裁本港行政會議成員葉劉淑儀,即為例證。

共和黨人俞懷松(Solomon Yue)曾建議根據《馬格尼茨基法》制裁本港行政會議成員葉劉淑儀。(資料圖片/梁鵬威攝)

美好理想與現實的差距

既然《法案》中有利香港抗爭者的措施不少已付諸實行,而其服務美國的意圖也愈發明顯,為何尚有為數不少的人對它寄予厚望?這除了是因為他們對《法案》與《香港政策法》認識不足外,更大可能是有些人對它抱有幾近不切實際的幻想,例如由多名本地學者組成的「高教公民」傘後行動組織曾撰文表示,「《香港人權與民主法案》下的每年查證機制,可以讓中美港三方持續溝通,在香港自治退化至無可救藥前作出修正,好比年年驗身定期檢查。」這種想像怕是太美好了,中國與香港政府已先後批評美方試圖干預內政,怎能期待三方日後坐下來根據《法案》就香港問題溝通呢?

另外一批期盼《法案》的人則是出於所謂「攬炒」心態。他們絕非意識不到「攬炒」的禍害,對《法案》通過後可能出現的連鎖效應相當清楚,像獨立關稅區待遇取消、外國投資者撤離香港等。近日有網民發表文章,指讓上述事情於香港實現只是要「為絕望人生破局」,打破政府帶頭造成的「現有畸型體制」與「不公平遊戲規則」,同時他們自信「相對那群守舊、賣港、無能之人有更強大的適應能力」,可在「充滿可能性的未來」裏浴火重生……假若這種自白屬實,他們的滿腔熱忱倒值得欣賞,可是香港這塊彈丸之地並非僅有既得利益者與「義士」兩種人,其他民眾在「攬炒」以後怎樣維生,似未被畫入他們的理想藍圖內。

不少人對《香港人權與民主法案》寄予厚望, 除了因對法案內容認識不足外,也因對其抱有不切實際的幻想。圖為9月8日香港人權與民主法案遊行。(資料圖片/張浩維攝)

反修例風波發展至今,支持與反對者都將「革命」掛在嘴邊。一場「革命」除了謀求推倒舊體制外,還需要有務實建立新體制的一面,示威者面對威權政府時萌生強大的挫敗感與無力感,轉而尋求外力支援或許可以理解,但香港人的未來終究要靠自己。《鏡花緣》第一話裏百花仙子說:「鏡花水月,終虛所望」,倘若示威者選擇了用街頭抗爭的「水」來映照外國援助的「月」,冀望讓美國跟香港結緣,恐怕最後的結果也只能是一場夢。



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