【解讀四中】以治理現代化達到中國之治

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上周舉行的四中全會以「國家治理體系和治理能力現代化」為主題,給出了被稱為「中國之治」的願景和藍圖。然而,要理解中國正在如何走向「中國之治」,我們便不得不先從基本認識:何為治理?

「治理」之英詞為「governance」,牛津大學出版社的通識讀本系列中亦有《Governance》一冊,執筆的柏克萊加州大學政治系教授Mark Bevir指出,1980年代起「governance」一詞成為常見。據其定義,「governance」指「所有管治的過程,不論是政府、市場、網絡之管治,不論是對家庭、部落、正式或非正式組織、地區之管治,不論是藉法律、規範、武力或語言之管治。」

「治理」不只制度或政策

顯然易見,「治理」之意寬廣,不只是狹義、日常理解之政府運作。例如經濟合作暨發展組織出版的《Governance in China》,便包含了公共服務、反貪腐、公共財政、市場規管、農業政策等章節。「治理」甚至不只局限於政府,非政府組織和商業機構之運作亦涉及「治理」。

習近平上任後,便在以「全面深化改革」為主題的十八屆三中全會提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」,提及政府、財政、社會等多方面之治理。「治理」一詞有如習近平的關鍵詞,包括中央政府2014年出版的習近平講稿合集亦以《習近平談治國理政》為名,並取「governance」英譯「治國理政」一詞。他在以「治大國若烹小鮮」為題的談話中,提及治理中國的工作包括「老百姓的衣食住行,社會的日常運行,國家機器的正常運轉,執政黨的建設管理」,可見範圍之廣。

理論上,治理體系及治理能力可分而論之。治理體系包括完善法制、政府管理制度、社會制度等,着重制度;治理能力包括政策執行、管治效能等,側重表現。但實際上,兩者其實二而為一,密不可分。徒有制度及法制,但人員訓練、執行監督等未能完善的話,治理能力無從談起。亦因為此,中國政府推動的不只是「治理體系現代化」,或「治理能力現代化」,而是「治理體系及治理能力現代化」。繼工業、農業、國防及科學技術現代化後,「治理」作為中國的第五個現代化,亦是一個擺脫人治色彩,透過制度化、政策化等方式改進國家管治之重要階段。

第五個現代化——中國之治

須注意,此「現代化」絕非「西化」。事實上,每個民族或國家均有其獨特之歷史軌跡,然後才發展出包括政治制度在內的治理體系,本末不能倒置。即便我們以「民主政體」來指涉歐美國家,也只是簡化及方便之詞,實際上美國的總統制、法國的半總統制、英國的西敏制、德國的議會制等,全部皆有其獨特之處,由歷史及社會脈絡衍生而來。甚至乎好像是普世價值的「法治」,英國、美國、德國等之具體模式也各異。故此,中國所走的治理現代化之路,雖會參考外國經驗,但並不可能將某些治理模式複製了事。若不明白此點,我們便不會明白為何中國官媒形容此為「中國之治」——治理體系及治理能力現代化作為中國的第五個現代化,以發展出適用於中國的良好管治為總體願景。

當掌握了「治理」及「現代化」之理解,我們才能明白四中全會所指「堅持和完善『一國兩制』制度體系」的意思為何。從「治理」理念來看,「一國兩制」只為中國管治香港的大原則、大方向,惟其如何化作制度並實踐,便考驗「治理」。誠然,《中英聯合聲明》及《基本法》早已為「一國兩制」規劃藍本,但正如治理體系與能力不能割裂二分,即使基本制度已設定,亦不代表其治理能力已臻完善。「一國兩制」的實踐過程中,中央政府必然會時刻檢視制度與執行之落差,體系與能力之關係,便提出改善之法。而由於香港作為特別行政區,在中國此主權國家下享有高度自治、港人治港之特殊安排,「一國兩制」的完善工作更是不可能「西化」,以為可以套用個別西方管治模式。我們必須針對「一國兩制」之獨特處境,完善香港之治理體系。

香港以往之政治討論集中於民主政改,好像以為普選特首及立法會便能將大部分問題迎刃而解。稍為進步者或會進入政策之討論,探討如何從房屋政策、市場規管等方面,改善香港之治。但連中國政府也意識到「治大國若烹小鮮」,必須從治理體制及治理能力着手,全面完善政府、經濟、社會等管治表現時,香港之規模相比起來既如彈丸之地,是否更應該有「烹小鮮」之精神,積極探索如何完善已原地踏步多時之治理模式,而非繼續抱殘守缺,自以為香港很了不起?



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