棕地研究粗疏 政府不能低估發展潛力

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歷時兩年,政府委託機構進行的棕地研究終於出爐,社會關注可如何善用棕地發展,以解決本港的土地、房屋困境。研究結果縱然提供不少棕地的客觀數據與使用狀況,對棕地發展有一定啟示,惟部分內容未夠嚴謹,或令政府低估發展潛力。當局有必要跟進研究及調查,方能更完善地制定棕地政策,地盡其用。

規劃署在2017年起進行「新界棕地使用及作業現況研究 」,調查新界棕地的數目、分布及使用概況等特徵。當社會漸有共識「棕地優先」,現存棕地面積、發展潛力、作業特徵等資料均對如何善用棕地資源相當重要。就社會最為關注的棕地數目上,研究發現新界共有7,373個有營運的棕地,面積高達1,414公頃,較2017年估算多出逾百公頃。撤除部分棕地已被納入於未來多個新發展區計劃,估計仍有高達700公頃棕地可供發展。

政府估計本港正營運的棕地面積達1,414公頃。(資料圖片)

研究按棕地的策略位置(即與新市鎮距離)、交通因素(即與主要公路距離)及棕地群的面積,簡單分類成發展潛力高、中及低三個級別,結果在700公頃未被納入發展計劃的棕地中,只有160公頃被視為具高發展潛力、290公頃具中發展潛力,及250公頃為具低發展潛力。按發展局局長黃偉綸早前指出,政府會優先檢視160公頃潛力較高的棕地,評估有那些地塊適合作公營房屋發展,而下一階段會檢視中等發展潛力的棕地,惟並無提及過會否研究低發展潛力地的發展方向。

評級制度粗疏

更重要的是,上述評級的方法未夠細密。首先,報告並未有明言如何計算「棕地群的面積」,似乎只是直接計算區塊個別面積,未有整合零散棕地,以致低估其發展潛力。其次,所謂的「交通因素」僅「指棕地場地到現有的主要公路(即高速公路)的距離」,未有考慮其他主要交通選項,如港人更多使用的公共鐵路。另外,「策略位置」評級只着重棕地與現存新市鎮的距離,未有考慮未來新區發展,或是現有新界鄉鎮配備。這樣粗淺的評級很有可能低估棕地的發展潛力。

棕地發展潛力的評級(來源:新界棕地使用及作業現況研究 )

觀乎被評為發展潛力高的棕地群,如沙埔村、十八鄉、屏山、藍地及橫洲等地,本就鄰近屯門、天水圍及元朗等市鎮,更不用說未來更有洪水橋、元朗南等新發展區即將上馬。這些棕地具備相當充足甚至優厚的基建條件發展,發展潛力高,政府大可將它們與未來新發展區計劃及擴展一併思考,善用土地資源之外,更可完善新發展區未來的規劃。

至於被指低潛力的例子,例如八鄉,其潛力便很可能被嚴重低估。據關注組織本土研究社的分析,他們將距離不多於20米範圍的零碎棕地整合為同一棕土地塊,計算出八鄉的棕地群面積高達25.49公頃,顯然更適當評估該棕地群的發展潛質。而且,即使八鄉並不鄰近高速公路,附近仍有基本的道路系統(如粉錦公路),連接至錦田市中心及錦上路西鐵站,交通評分理應不至最差。再者,錦田至八鄉一帶雖然並非新市鎮,但在多年的鄉鎮發展下仍具備一定的基礎設施、生活配套,可見報告的評級制度嚴重低估部分棕地的發展潛力。

棕地影響、概況尚未清楚

另外,棕地發展的爭議點之一,正是棕地對周遭環境造成不少污染、影響,惟政府研究對棕地所產生的影響評估亦過分簡單、籠統。報告本身也承認關於環境影響評估部份的內容「粗疏(broad-brush)」,基本只是將各種棕地行業二分為產生「較高」、「較低」潛在環境影響,以及計算棕地方圓100米「影響範圍」內相鄰住宅區的密集程度,最後列出位於保育相關地帶內有營運的棕地數字而已。報告相關內容甚至出現了用照片說明噪音污染的情況,連簡單的分貝測量都未進行。

棕地作業一向被批評具高度污染性。(資料圖片)

報告關於交通影響部份要比環境影響部份更為籠統,短短200餘字篇幅只指出了新田/落馬洲、洪水橋/廈村、沙埔村/牛潭尾、古洞北/粉嶺北的物流業、港口後勤業及泊車棕地會產生較大交通影響,以及相關道路路面情況不佳,卻沒有舉出客觀統計數據,如交通意外次數或車流、人流量等支持。由此可見,報告仍未能具體論證棕地造成的環境影響,從而評估將它們取締發展的次序,政府有必要再作更嚴謹的環評工作。

至於在棕地使用概況方面,研究仔細紀錄棕地作業的類型、營運狀況等,方便政府跟進日後的安置取締工作,政府可藉此研究日後補償的方法與數額,以及預留足夠的土地供棕地作業搬遷用途。不過,研究未能充分調查棕地作業的全面概況,不少重要資訊均有「推斷」成分。舉例說,報告指出新界有營運的棕地共提供約52,110個職位,該數字只基於有回應問卷調查的棕地營運者(回應率僅為46%),再乘以整體棕地面積,以計算各行業「每公頃就業人數密度」得出,推算難言嚴謹。再加上願意回應的棕地作業者應該已經是較活躍一群,這種計算方式很大機會高估棕地提供職位,令政府未能準確估計搬遷棕地作業的難度與成本。

社會關注棕地發展,希望政府在掌握充分資訊後,大刀闊斧地收回發展,助香港走出土地、房屋困局。然而政府研究歷時兩年,所得的結果卻未盡人意,無疑教公眾失望。政府必須跟進報告不足的地方,謹慎檢視所有棕地地段的發展潛力,不能讓珍貴的土地資源白白浪費。



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