單程證減半仍未對症 林鄭更須取回審批權

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周日(12日),新鴻基地產執行董事郭基煇在廣東省政協會議上,建議將俗稱「單程證」的「前往港澳通行證」配額的上限減半,由現時每日150人減至75人,並試行三年,以紓緩社會資源緊絀的壓力和中港兩地的摩擦。郭基輝的建議無疑點出現行制度存在問題,可能回應社會上的部份聲音,惟解決之道並非隨意將配額減半,而是特區政府應取回單程證審批權,在入境政策上化被動為主動。

新地執董郭基煇倡單程證配額減半。(資料圖片)

現時內地居民來港定居,須向內地戶口所在地的公安機關申領「單程證」,而政策的主要目的是讓內地居民有序地來港與家人團聚。自政策生效後,單程證的每日配額由1982年的75個,漸增至1993年的105個,再上調至1995年的150個,並運行至今。這150個名額可再分為下述三類——即持居留權證明書人士(60個)、分隔十年或以上的配偶及隨行子女(30個),以及其他類別的申請人(60個),如分隔少於十年的配偶與隨行子女、無依兒童和年老無依父母等。

平衡團聚需要與社會資源

隨着公共資源近年愈見匱乏,本港曾有議員和團體要求港府削減,甚至取消單程證配額制度,以紓緩社會的壓力。資源緊張乃是客觀現寶,但民眾亦不應將新移民視作萬惡之源。首先,《香港人權法案條例》(注一)及其他國際法(如《歐洲人權公約》)皆訂明家庭團聚為基本人權,故欲以取消單程證配額來釋放公共資源,本質上有違各法規對他人的基本保障。其次,本港公共資源匱乏的現象,其問題根源是回歸後歷任政府仍抱有短淺的施政視野,在各項統計數據齊全下,卻沒有對人口增長所衍生的醫療、房屋、教育等需求未雨綢繆,致使當下有不少人對新移民抱有敵視態度,認同「資源爭奪論」此一帶有偏見的主張。

不過,承認家庭團聚為基本人權,並不代表現行的制度已完備。平衡人口及資源考慮,政府可以亦應該規範新移民配額。正如單程證審批過往亦曾在75個至150個之間變動,而據立法會資料顯示,成功申領單程證來港的人士在回歸後並非年年用盡配額,而過去兩年平均每天持單程證入境的數目分別為129及116人,故上限配額有下調的空間。但配額應減至多少,須經嚴謹推算,非斷言減半。

更重要的是,港府現時在審批權上角色被動。放眼外地,不論是外來人口要移居美國,或是港人移居瓦努阿圖,當地的移民部門均保有最終審批權。此乃規劃本地人口及資源的重要條件。但港府在單程證審批過程中,只有簽發居權證、基因檢測及簽發各式證明書等後續任務,而至關重要的審批權卻是內地當局的權限所在,難言合理。

多個民間團體早前發起遊行,要求政府削減單程證限額。(羅君豪攝)

政府漠視審批權理據

可惜的是,每當社會有聲音促請收回審批權,港府都會搬出《基本法》作為托詞,稱審批權只能由內地行使。例如,去年保安局局長李家超在立法會會議上引用《基本法》第22條(第四項)(注二),且引援全國人大在1999年的釋法(注三),來維護現行機制行之有效。可是,誠如基本法草委員會成員李柱銘和基本法委員會成員陳弘毅所言,條文其實沒有明確否定港府擁有單程證審批權的可能性。再者,《基本法》只訂明內地居民須在內地辦理批准手續,故在制定人口政策上,本港所須的審理權限(如優先次序),亦非條文所指的「批准權」。由此可見,特區政府提出的辯解理由有欠充份之外,法律上亦有足夠空間,與內地當局共商具體安排,以爭取單程證的實質審批權,而非似現在般僅對配額提出「意見」。特首林鄭月娥周二(1月14日)回應提問時,只表示單程證由「內地機關作出審批」,但沒有提及檢討之可能,叫人失望。

本港作為由移民起家的國際城市,即使近年公共資源緊張,其視野也不應變得狹隘,甚至排外,將外來人口視作罪魁禍首。反而,民眾對外來人口的態度,理應是取決於他們對本港的貢獻、融合,而非其來源地。若以為廢除單程證,社會各項問題便會迎刃而解,更是忽視了歷任政府在人口政策、公共資源規劃等責任上的失職,最終只令討論失焦。為了平衡香港資源及家庭團聚的基本權利,林鄭政府是時候一改左閃右避的作風,化被動為主動,爭取單程證的實質審批權,以提升政策的自主性。

注一:第十九條關於結婚和家庭的權利中訂明:(一)家庭為社會之自然基本團體單位,應受社會及國家之保護。(二)男女已達結婚年齡者,其結婚及成立家庭之權利應予確認。

注二:「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定」。

注三:內地居民「不論以何種事由要求進入香港特別行政區,均須依照國家有關法律、行政法規的規定,向其所在地區的有關機關申請辦理批准手續,並須持有有關機關製發的有效證件方能進入香港特別行政區」。



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