小聰明換不來三權分立|于品海

撰文:于品海
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在西方政治學中,民主自由可謂百毒不侵,由它衍生的各種概念亦神聖不可侵犯,不管在現實世界這些概念是如何實現,如何提升人類生活的價值,或者它們如何與民主自由扯上關係。最近發生的三權分立爭論,主要內容是有關司法獨立能否存續以及行政主導會否削弱對其監督的實效,一些人認為政府指認香港政治制度不是三權分立而是行政主導,將會讓司法獨立被鉗制,甚至不復存在。這種論述為什麼會被關注?因為大家深信沒有三權分立,就不會有司法獨立,用行政主導取而代之,將會讓香港無法達到民主自由。這就好像以往不少人認為選舉制、自由經濟是任何社會發展的前提,富裕生活在這種制度裏才有可能實現。這種狹隘觀念今天已經沒有多少人相信。

記憶的模糊容易讓人顛倒黑白,在三權分立的爭論中,一些人還在暗示,回歸之前香港就是三權分立,《基本法》雖然沒有明言,但其條文也是分述各個體系的權力,所以三權分立是當然的理解。香港政府想幾句話改變「事實」,他們絕不接受。回歸之前的香港確實有高度的司法獨立,然而,將當時香港的制度視作三權分立就真是笑話。可是,恐怕依然有人迷信於英國人的政治情操,認為港督雖然擁有極大的專制權力,但當時的香港也可以做到三權分立。他們連英國本身政治制度並非三權分立的事實或許也想像不到。

想像被當現實 政府責無旁貸

香港在回歸前就不是三權分立,回歸後也不是。不加思索就在教科書內任意加上香港是三權分立的內容,是將想像當作事實,讓人看到輕浮的學術水準。政府無能,沒有及時糾正,這是官員們的錯,但香港政府犯錯的本事層出不窮,見怪不怪。香港在回歸前是完全的行政主導,是殖民地體制和港督說了算的專政制度,估計多想幾秒鐘的人都能分辨出。回歸後,「一國兩制」極大地優化了這個制度,大幅提升了司法獨立在政治中的制度保障,為立法機關運作給予極大自主權力,還用憲制意義的《基本法》予以確認,客觀上提升了香港政治制度的權力分立內涵。分立的意思是,三個部門的日常運作中都不受到「主權」或其他部門的干擾,在各自行使權力的過程中還兼顧了對其他部門應有的監督功能。

由於西方政治學的偏執,一般都認為行政部門最容易腐敗以及是濫用權力的部門,大家都深信司法和立法機關的監督權力必然指向行政機關。這種將監督與制約權力純粹指向行政體系的說法不能算錯,但與政治體制相互制衡的設計原意並非完全一致,更與權力分立的精神稍有偏差。按照政治學理論,分立是指不受其他政治部門干預,不受干預才能保證監督權力的運用。監督權力並非各個部門的唯一工作,而是在承擔自己工作的過程中,同時發揮監督作用。立法機關主要工作是立法,在立法過程中,同時對行政機關的立法建議進行審查,實現監督。如果立法機關發現行政體系工作出現偏差或不符合社會整體利益,它有責任提出並要求糾正。因此,權力分立讓各部門專責完成自己份內的工作,不只是為了監督,還要避免受到干預。

2020年7月1日,英國首相約翰遜(Boris Johnson)在下議院講話。(資料圖片/路透社)

以英國為例,它是議會制政治結構,行政部門的權力完全來自議會,要籌組政府,首先要控制議會,失去了議會控制權,政府就要倒台,司法體系人員亦是通過議會確認和委任。然而,英國法院卻在現實中完全符合司法獨立原則。英國首相約翰遜去年下半年為了阻礙國會辯論脫歐方案而要求延長國會休假,結果被告上法院。英國最高法院的判決認為國會代表主權,首相沒有權力拒絕國會用足夠時間辯論,必須重開國會。這次判決讓不少人突然認識到英國不是三權分立,行政部門從屬議會,但法院依然行使獨立權力。英國的議會、司法體系和行政機關並不是分立,法院卻可以獨立運作,並對行政和立法機關行使監督權力,這就說明「分立」不是司法獨立的前提,亦證明就算香港的制度設計並非三權分立,也不會得出司法無法獨立或議會無法監督行政機關的結論。如果過去幾十年,不論是回歸前或後,香港都沒有三權分立的制度設計,卻被全世界認同是司法獨立,今天港府說明香港並非三權分立制度,為什麼又會影響司法獨立的事實?

行政主導下的權力分立

然而,英國的案例還提出了一個有趣議題,法院認為英國國會代表主權,而一般人都會認為主權通常歸屬於行政機關。其實這又是一次誤會。大家都知道英國是君主立憲制,但它只能解釋憲制的歷史淵源,英國君主毫無實權,連象徵作用都無從說起。英國君主表面上邀請執政黨領袖籌組政府,但由於君主在執行任務時只能夠對執政黨發出邀請,因此,某政黨贏得國會絕大多數議席,控制了議會,也就自然是被邀請籌組政府的對象。這就確立了英國的主權屬於國會的事實,英國的君主只能算是主權安排的代言人。

在殖民地的香港,情況剛好相反。英國作為宗主國,有權委派管治香港的港督,他負責委任立法機關成員,同時委任法官,因此,港英時期的議會完全從屬於行政首長,說不上什麼三權分立。回歸之後,議會成員由選舉產生,行政長官的權力雖然發生變化,但卻沒有實質上改變「行政主導」的政治體制。這除了是中國在重新行使香港主權之後的政治選擇,更重要就是主權很難在一個非行政主導的從屬政治單元中有效確立。這就產生了近年經常被提及的特首既是香港行政機關首長,同時是香港權力的總負責人,既是要向香港人負責,亦要向中央政府負責的吊詭安排。

根據《基本法》,行政部門無法干預司法和立法部門的日常工作,更沒有立法和司法機關從屬於行政部門的設計。(資料圖片/路透社)

主權是一個重要概念,但香港人一般不去爭論它,認為香港的主權從屬早有定論。主權誰屬是明確的,但如何在香港體現主權,而且是根據港人治港、高度自治原則而存在,以及它如何實現授權,授權的對象是誰,卻是一個重要的制度設計。香港的權力結構是中央政府通過人大制定的《基本法》說明。在爭議三權分立過程中,除了司法獨立的憂慮之外,香港是否行政主導的爭論亦同樣不少。根據《基本法》,行政部門無法干預司法和立法部門的日常工作,更沒有立法和司法機關從屬於行政部門的設計,就算是中央政府或香港政府今天亦沒有如此認定,只是說香港政治體制是「行政主導」。不認同香港是行政主導的意見認為,《基本法》沒有這種說法,而這種說法會挑戰立法與司法權力的獨立性,既然《基本法》將立法和司法權力用獨立條文處理,至少證明對立法和司法部門而言,行政權力對它們並不適用。

這其實是中國和香港的政治習慣差異在論述過程中引申的認知衝突。什麼是「主導」?如果行政部門不同意提出議案,立法機構無從進行涉及政府政策的立法;如果行政部門不對某些人提出檢控,法院接近無刑事案件可審,或許這就是對「主導」最簡單粗暴的描述。當然,它還有不少其他內容,如緊急法可以讓行政長官直接立法,行政長官任命大部分法官是必須程序,而在提請人大常委會解釋《基本法》一事上,他/她還可以隨時按照自己意志直接經由國務院尋求釋法,如1999年就居留權問題解釋《基本法》第22、24條, 2004年就普選問題解釋《基本法》附件一、二相關內容,不像法院那樣受限於《基本法》相關案件及作出終局判決前的時機。有了「主導」的身份,是否行政長官就不受任何約束?當然不是。它必須遵守法院的判決,立法機關制定的法律必然有效應用到所有行政部門,甚至可以否決政府的財政預算案,這就說明監督權力並不會因為是行政主導而不再存在,如果有人認為應該用權力分立來標籤這種制度,那就只能說它是「行政主導」下的「權力分立」。

學術爭論解答不了政治

政治議題從來都不能通過理論的爭辯而獲得完美答案,所以它是政治。政治最大的困惑就是任何人都可以製造議題,而政治爭論很多時候無法獲得簡單答案。三權分立作為學術爭論議題可以幫助學生瞭解各種制度的差異和結構衝突,以及瞭解不同社會對不同權力設計差異的認知和共識。但將政治制度簡單用是否三權分立作為理解的手段,顯然是庸人自擾。我們想確認香港是否有司法獨立,除了從制度設計去審視,更重要是通過每日發生的司法審訊過程去評價。如果我們要知道香港是否有行政主導的實質,關鍵是從政府具體工作和權力應用的各個環節去判斷。香港是從屬中國的地方政權,如果沒有主權為其提供權力,它根本無法運作,所以在審視香港的行政權力時,必須認定中央政府對香港授權的對象是香港政府,而不是其他部門。既然如此,我們又如何可以忽略這部分權力在「行政主導」內的意義,如何可以將香港行政機關的權力性質與立法和司法機關直接對等起來,隨意構築三權分立的制度想像?

將政治制度簡單用是否三權分立作為理解的手段,顯然是庸人自擾。(資料圖片)

香港政治論述的混亂由來已久,不論是中聯辦在香港的身份是否歸《基本法》22條管轄,人大常委為什麼可以有權「隨意」釋法,還是《基本法》23條對國安立法的要求可否永遠拖延,人大有否權力將立法會任期通過「決定」將四年改變為五年。這些或許都是憲制上的重要安排,但如果大家要求人大將作為憲制意義的《基本法》修改為一部可以清晰指引香港普通法執行的法典,它是否符合港人治港、高度自治的「一國兩制」初心?有時候我會感到疑惑,一些法律界人士不斷提出各種政治想像,到底是想用口水模糊討論,認為可以借此擴寬香港的政治空間,還是想中央政府在回應過程中收窄港人治港的範圍?當我們以為自己非常聰明,或許也要思考對方是否真的如你想像般愚蠢,而且,在權力面前,小聰明並不會有多少用處。

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