01論壇.香港新方向|穩步取消強積金對沖 退休制度改革不止步

撰文:01論壇
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討論多年的強積金對沖,終於將在6月8日進行立法會二讀。

來稿作者:香港新方向

來源:立法會

香港在1995年,也就是回歸前兩年通過《強制性公積金計劃條例》,強積金計劃由2000年開始運作,是香港以就業為基礎的退休儲蓄制度。除獲豁免人士外,凡年滿18歲至未滿65歲的一般僱員、臨時僱員以及自僱人士,均須參加強積金計劃。根據積金局2021年的最新數字,全港336萬的就業人口當中,有78%參與強積金計劃。

強積金計劃一般分為(1)強制性供款、及(2)自願性供款/可扣稅自願性供款。強制性供款是指僱主及僱員必須供款的部分,僱主和僱員鬚根據僱員的收入,每月向強積金賬戶注入 5% 作供款。如果僱員的入息低於7100元,則僱員無需供款,只有僱主需要為僱員入息的5%供款;而如果僱員入息高於30,000元,僱員和僱主雙方的供款都會封頂在每月1500元(見圖一)。(自僱人士和非按月支薪等情況不在此展開敘述,詳情可見積金局網站。)

圖一:強積金供款比例(來源:積金局)

然而,目前的制度允許僱主利用強積金的僱主供款部分來抵銷遣散費和長期服務金。如果僱員符合條件,僱主需要支付的遣散費/長期服務金為月薪僱員最後一個月的全月工資的2/3 × 可追溯的服務年資(條件可見圖2,計算方式可見圖3),遣散費/長期服務金設有39萬元的上限。

強積金制度在供款比例上本來可以做到由僱主和僱員共同承擔,供款為僱主和僱員各承擔一半(每月各5%,或者1500元的上限)。然而,允許對沖遣散費/長期服務金,相當於免除了僱主承擔的退休儲蓄的責任,原則上違背了這個共同承擔的格局。

圖二:遣散費和長期服務金須符合條件(來源:勞工處)
圖三:遣散費/長期服務金的計算方式(來源:勞工處)

提高裁員成本 僱員不至弱勢

遣散費/長期服務金在允許對沖強積金之前,能提高僱主的裁員成本,令僱主在裁員前再三考慮。不少行業中僱主和僱員關係並不對等,僱主在解僱僱員後能較容易地找到替代者,而僱員在被裁員後可能較難再找到工作,從被裁員到找到下一份工作需要較長的時間,失去工作也意味著失去重要的經濟來源。遣散費/長期服務金所帶來的解僱成本的提升讓僱主不會輕易和毫無顧忌地解僱僱員,尤其是年資較長而有可能處於勞資博弈中弱勢的僱員。而當僱主最終仍決定裁員,這筆遣散費/長期服務金也可以用於應付失業者找到新工作前的生活所需。

當允許強積金對沖遣散費/長期服務金,僱主裁員的成本就大大降低,而僱員又重新回到原來弱勢的位置。

此外,僱主負責的供款被提前取出則意味著強積金的保障能力被大大削弱。僱主的供款部分被用作遣散費/長期服務金而被提前取出,但這筆錢往往會被解僱的僱員用作應付從被解僱到找到另一份工作期間的生活開銷,因此很可能在退休之前就已提前被花淨。從強制儲蓄的角度,預留作未來退休用的資產減少了,大大削弱了其保障的能力。

據統計資料,強積金於2001年7月至2021年12月間被用來抵銷遣散費或長期服務金的申索總額累計高達580億港元,而且近年升幅尤為明顯。

對沖只為政治妥協之結果

對沖機制本非原來的政策初衷,而是多次政治妥協的結果。早在60年代,香港社會已開始就如何發展退休保障制度進行斷斷續續的政策辯論,幾十年來都因為社會意見不統一而沒有突破。到了1995年,有關工作才忽然進入快車道,而方案則一退再退。政府先是宣佈由於公眾意見過於分歧,將放棄研究多時、以公營為主導的老年退休金計劃;隨後向立法局提出「儘快引進強制性私營職業退休保障制度」的動議,並在其中加入「對沖」條款,最終在4個多月內走完了從首次動議到通過法案的全過程。透過建立強積金制度要求僱主與僱員共同供款,避免因政府獨力承擔退休保障責任而大幅加稅,有益於香港的長遠營商環境,而對沖條款更是在爭取工商界的支持方面起到了舉足輕重的作用。以「對沖」換取踏出強積金立法的關鍵一步,在當時是可以理解的政治妥協,也是一種權宜之計。

時至今日,強積金制度已成為本港退休保障的主要支柱。而對沖機制從強積金推行開始,一直是勞資雙方矛盾的焦點。從打工仔的角度,被裁員本身就是一大打擊,進而發現自己的的強積金權益居然被「合法蠶食」了一大部分:本該由僱主支付的遣散費/長期服務金,由自己的退休金墊付一大部分;本來由僱主和僱員共同擔責的退休儲蓄,則由於被裁員而被對沖走一大部分。打工仔心中自然會忿忿不平,覺得「不公平」、「被剝削」。競爭力和營商環境固然是政策的重要考慮,但不代表應該事事讓商家「賺到盡」,企業應負起相應的社會責任。勞資關係的失衡也不利於香港的長遠發展與和諧穩定。

再者,強積金、遣散費和長期服務金本身的政策目標截然不同:強積金是為退休生活提供基本保障的強制儲蓄計劃,而遣散費/長期服務金則是協助僱員度過被解僱後的難關,以一筆現金支撐他儘快找到新的工作,是一種由僱主承擔的「失業保障」。將兩個政策目標截然不同的工具進行對沖,從政策目的與功能來說是自相矛盾的,也因此失去原本應有的政策效果。

在準備取消強制性公積金「對沖」安排法案的十年歲月,香港有愈來愈多僱員的強積金遭其原僱主「對沖」。

疫情不能成為拖延藉口

鑒於取消對沖的呼聲很高,兩任特首都提出要落實取消「對沖」,而最終在今年開展立法工作。按照政府目前的方案,取消對沖不會立即進行,而是會最快在2025年才實施,而且在過渡期間,政府會推出長達25年、共332億元的資助計劃。資助在頭幾年最多,並逐步減少。在計劃的頭9年,如果企業的遣散費和長期服務金總額不超過50萬,政府會為企業需要承擔的遣散費和長期服務金封頂,由第1年的3000元到第9年的50000元,其餘部分由政府承擔;如果企業的遣散費和長期服務金總額超過50萬,政府會分擔部分一定比例的遣散費和長期服務金,由第1年的50%到第9年的20%。資助從第10年開始再進一步減少(詳情可見圖4)。

即便這樣,社會上仍存在部分聲音強烈反對取消強積金對沖的立法。有商界團體提出,香港經濟受疫情重創,企業營商壓力很大,而且立法影響深遠,建議暫緩。新冠疫情對香港經濟打擊的確很大,但政府計劃取消對沖最快也會在2025年實施,仍有最少3年多的時間,而且香港也已經渡過第五波疫情,限聚政策也在逐步放寬,眼下的困境不能成為無限拖延的藉口。

圖四:政府資助計劃(來源:立法會參考資料摘要)

香港人口老化  退休保障須完善

此外,在平均壽命的提高和人口老齡化的新挑戰下,強化強積金的退休保障能力已變得越發重要,取消強積金對沖是重要的一步,絕不能一拖再拖。商界更不能只考慮自身的短期利益,而應該為香港的長遠利益負上相應的社會責任。

近三十年,香港居民的平均預期壽命大大提高。根據香港政府統計處數字,香港男性的出生時平均預期壽命從1986年的74.1歲上升到2020年的82.9歲,女性的出生時平均預期壽命則從1986年的79.4歲上升到88歲。平均壽命的提高可能意味著有更長的時間享受退休生活,但同時也意味著退休人士有更大的所謂「長壽風險」,即過早耗盡儲蓄以致不足應付晚年生活。

而當強積金的儲蓄不足以應付退休生活的開支,則意味著尚在工作的下一代負擔加大,而相應預留給自身的消費就隨之降低。如果公共財政上的負擔有系統性地增加,則政府又需要加稅或提高公共債務。無論是年輕一代的消費力下降,還是有加稅的可能性,都會對企業產生影響。今天企業在退休保障不願負上更多的責任,其實會為未來的經濟創造不利的因素,是短視的行為。

取消強積金對沖安排,只是完善退休保障制度漫漫征程的一小步,但這一步必須走穩走好。過去在推行強積金的整個過程中,充滿著退讓和妥協,而今日的香港政府必須有更多承擔,不應再事事妥協退縮、向資本傾斜,而應以民為本,在政策制定時以整體香港市民福祉為考慮。商界也不能只考慮自身的短期利益,更應該為香港的長遠利益負上相應的社會責任。

在平均壽命的提高和人口老齡化的新挑戰下,香港仍需進一步完善和改革現有的強積金和退休保障體系,由政府、企業和個人共同擔責,讓問題不再留給下一代,讓香港老有所養,也讓年輕人看到未來的希望。

香港新方向的成員包括立法會議員張欣宇、律師、工程師、建築師等。文章的內容僅代表作者個人觀點,不代表香港01立場。標題為編輯所擬,原題為「取消『強積金對沖』立法必須穩步走好,退休制度改革不能止步於此」。

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