來稿作者：張鎮宇博士

2025年10月20日至10月23日，中共二十屆四中全會在北京召開，其中最受關注的議程之一，就是研究制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃（即「十五五」規劃）建議。在香港，不少市民或許對祖國的「五年規劃」感到陌生，甚至可能仍停留在「計劃經濟」的舊有印象中。然而，這份每五年發布一次的「國家級」藍圖，其內涵與作用始終在與時俱進，已成為理解當代中國治理邏輯的關鍵文本。它不僅關係到國家的宏觀走向，也日益緊密地引領着香港特區的未來發展。筆者希望藉此文，為香港讀者剖析「五年規劃」的現代運作機制，並探討香港在其中不斷演變的角色與未來的機遇。

從「指令」到「引導」：
靈活的國家治理藝術

要理解今日的「五年規劃」，我們必須先拋開它源自蘇聯的歷史標籤。我國在1953年的確參照蘇聯模式，製定了第一份「五年計劃」（2006年改為「五年規劃」），借助當時蘇聯的援助體系初步建立工業化基礎。然而，今日中國的「五年規劃」，早已不再是僵化的指令性文件，而是社會主義市場經濟條件下一項極具中國特色的戰略治理工具。

具體來說，我們可以將其理解為一種「畫地圖」而非「定路線」的智慧。著名中國政策研究學者韓博天（Sebastian Heilmann）曾將此模式形容為一種「自上而下的實驗主義」。這套機制的精妙之處在於：中央政府通過「五年規劃」，為國家未來五年的發展設定戰略方向和優先領域（Top-down），如同在地圖上標示出例如「碳中和」這樣的目的地。

然而，它並不規定到達目的地的唯一路徑。相反，它為地方政府和市場主體（企業、科研機構等）創造了一個巨大的創新實驗場。這些主體就像無數支探險隊，在中央劃定的戰略方向內，結合自身優勢，展開各種「自下而上」（Bottom-up）的探索和競爭。例如，一些地方政府可能會試點新的補貼政策，一些企業則可能投入巨資研發顛覆性技術。那些在市場競爭中被證明是成功、高效的「實驗」，會被中央政府觀察、總結，並可能被吸納、推廣至全國，甚至成為下一個「五年規劃」的重點內容。

因此，「五年規劃」的功能早已從過去直接控制實物產出的「指令性計劃」，演變為更多依賴產業政策、財政工具和大規模投資引導的「宏觀戰略框架」。正是這種「頂層設計」與「基層創新」的動態結合，使得「五年規劃」成為一個不斷迭代、自我強化的學習型系統。它既保證了國家戰略的貫徹執行，又充分釋放了市場的活力。可以說，「五年規劃」是中國社會主義市場經濟體制獨特優勢的重要體現。

從「播種」到「收成」：
「無中生有」的電動車

要理解上述機制，中國的電動車產業的崛起提供了一個近乎完美的教科書式案例。這並非一日之功，而是跨越了多個「五年規劃」的長期戰略佈局與市場實踐的結果。

在2006年的「十一五」規劃，國家便開始「播下種子」。 在這個階段，國家首次將「新能源汽車」列為需要重點扶持的戰略性新興產業，開始「鼓勵開發使用節能環保和新型燃料汽車」。這是一個典型的頂層戰略定向，雖然當時市場上幾乎看不到電動汽車，但國家已明確將其視為未來能源安全和產業升級的關鍵。

在後續的「十二五」規劃中開始「培育土壤」，提出大力發展「新能源汽車等戰略性新興產業」。這是政策集中發力的階段。中央出台了一系列具體的產業政策，包括為消費者提供高額購車補貼、減免購置稅、投入巨資建設充電樁等基礎設施。與此同時，「自下而上」的實驗在各地展開：深圳、杭州等城市率先在巴士、的士等公共交通領域大規模推行電動化，為產品的早期應用和數據收集提供了寶貴的試驗場；而比亞迪、寧德時代等企業則在市場和政策的雙重激勵下，分別在整車製造和電池技術上進行了大量的研發投入和技術迭代。

而到「十三五」與「十四五」規劃（2016-2025年），則是「修剪枝葉」與「收穫果實」。 隨著產業初步成熟，規劃的重點轉向「高質量發展」。中央開始逐步減少補貼力度，促使企業從「政策驅動」轉向「市場驅動」，在激烈的競爭中優勝劣汰。同時，規劃的重點從單純的整車製造，擴展到對整個產業鏈的掌控，特別是電池、電機、電控系統以及智能駕駛等核心領域。「十四五」規劃更進一步將其融入「碳達峰、碳中和」的國家頂層戰略。最終，一個由市場巨頭、創新企業、完整供應鏈和龐大國內市場所構成的、充滿活力的電動車生態系統得以形成，並具備了全球競爭力。

這個案例清晰地展示了「五年規劃」如何通過長期的戰略堅持、精準的政策工具以及對市場創新的包容，成功催生出一個全新的支柱產業。

從「九五」到「十四五」：
愈發關鍵的香港角色

對香港而言，國家的「五年規劃」從原本看似遙遠的宏觀藍圖，逐漸演變為愈發具體、緊密相關的戰略指引。回顧歷程，香港在國家發展布局中的定位，經歷了從「初步提及」到「深度融合」的顯著變化。

香港首次出現於1996年的「九五」規劃中，正值回歸前夕。規劃中強調香港與澳門的回歸「對我國經濟發展帶來的新機遇」，並指出在「一國兩制」方針下，維護香港的繁榮穩定是國家的重要任務，同時指出要通過香港澳門「更好的吸引外資與技術促進發展」，促進國家現代化建設。

進入新世紀後，「十五」與「十一五」規劃見證了回歸後制度性支持的確立。中央在規劃中明確提出「鞏固和加強香港國際金融、貿易、航運中心地位」，並進一步支持香港發展金融、物流、旅遊及資訊等服務業。這一時期，港澳與內地的合作領域拓展至基建、環保、產業協作等多個方面，標誌着合作關係走向機制化與多元化。

2011年的「十二五」規劃成為香港融入國家戰略的標誌性轉折點。規劃首次設立「港澳專章」，明確支持香港「發展成為離岸人民幣業務中心和國際資產管理中心」，並首次提及支持環保、醫療、創新科技等「新興產業」。同時，規劃提出「深化粵港澳合作」，着力「打造更具綜合競爭力的世界級城市群」，香港正式成為國家發展的有機組成部分。

「十三五」規劃時期，香港角色進一步提升為國家戰略的關鍵參與者。規劃明確支持香港參與「一帶一路」建設，並首次將「推動粵港澳大灣區建設」納入國家發展綱領。香港不僅繼續鞏固傳統中心功能，更在區域合作、科技創新與青年交流等方面深化佈局，體現其在國家雙向開放中的獨特橋樑作用。

最新的「十四五」規劃體現了香港與國家發展最為全面和深入的一次融合。除鞏固國際金融、貿易、航運中心外，新增支持香港建設「國際創新科技中心」、「中外文化藝術交流中心」、「區域知識產權貿易中心」及提升「國際航空樞紐」地位。粵港澳大灣區與京津冀、長三角並列成為引領國家高質量發展的核心引擎，香港在國家現代化經濟體系與科技創新布局中承擔起更為關鍵的功能，標誌着香港已全面融入國家發展大局。

從「硬聯通」到「軟銜接」：
「十五五」的三大主軸

「十四五」規劃所奠定的框架，無疑將是「十五五」時期的發展基礎。在香港「由治及興」的新階段背景下，筆者預測，國家對香港的發展期待將圍繞以下三大主軸展開：

首先，在經濟發展層面，香港需要完成一次關鍵的角色蛻變。香港從過去作為資金與貨物進出內地的「超級聯繫人」，升級為在國內國際雙循環中提供高附加值服務的「樞紐增值者」。這不僅要求香港的金融、法律、會計等專業服務繼續協助內地企業「走出去」，更要重點提升其在高水平國際併購、融資與全球管理方面的能力，真正促進內地企業的「高水平出海」。同時，香港也需吸引國際資本與人才更深參與內地的產業升級與科技創新。特別是在「國際創新科技中心」建設上，筆者預測，香港必須將自身頂尖基礎科研與大灣區內地城市的產業化能力深度融合，在北部都會區發展中實現「1+1>2」的協同效應。這也意味着，香港須在「十四五」已提出的八大中心基礎上，進一步做精做深、實現功能優化與體系整合。

其次，在國家安全層面，「安全是發展的基石」這一理念將得到進一步鞏固。對於香港來說，「安全」的意涵是廣義的，既包括維護好社會穩定，也涵蓋維護香港和國家的經濟安全與金融安全。在全球不確定性增加的背景下，香港如何善用國際金融中心地位，協助國家管理金融風險、鞏固聯繫匯率制度，並為人民幣國際化提供穩健的離岸試驗場，將成為其不可推卸的責任。

最後，在融入國家發展大局方面，如果說過去的針對港澳特區融合更多體現在高鐵、大橋等基礎設施的「硬聯通」，那麼「十五五」時期的融合重點，將全面升級規則、制度、標準的「軟銜接」。這包括擴大專業資格互認、探索數據跨境安全流動機制、協調法律與仲裁規則等。這些突破是大灣區能否成為真正統一市場的關鍵，也是香港能否無縫融入國家大局的試金石。同時，便利港澳居民在內地生活、就業與養老的政策也將持續完善，以構建更具歸屬感的優質生活圈。

從「被動遵循」到「主動實踐」：
找到屬於自己的最佳位置

國家五年規劃的演進，見證了香港與內地日益緊密的聯繫。從「十一五」規劃首次將香港納入國家藍圖，到「十五五」規劃為其確立「背靠祖國、聯通世界」的清晰定位，這不僅是政策文件的更新，更是香港與國家命運與共的真實寫照。這份演進的背後，是中央對「一國兩制」的堅定支持，以及協助香港鞏固優勢、破解發展瓶頸的長遠考量。

對香港而言，「十五五」 規劃的內容絕非需要被動遵循的 「任務清單」，而是一份蘊含發展機遇、需要主動踐行的 「行動指南」。一方面，香港需深刻理解中央賦予的定位 —— 作為國際金融、航運、貿易中心及國際航空樞紐，既要守住既有優勢，更要在國家推進高水平對外開放的進程中發揮自己的戰略優勢。

另一方面，香港需要將「規劃思維」更深入地融入治理體系，以更前瞻的視野和行動力來應對發展挑戰。以北部都會區的建設為例，它不僅是拓展城市空間的物理工程，更是一項意義深遠的戰略工程——旨在對接大灣區、承接國家科創戰略，並培育新的增長引擎。它的成功，有賴於產業、民生與生態的通盤考量，更需要與灣區城市協同合作，才能讓規劃藍圖真正落地，變為生動的現實。

站在新的歷史節點，「十五五」規劃為香港勾勒的未來，是一條通過融入國家發展大局來實現自我躍升的光明之路。如何準確把握國家戰略，將「香港所長」與「國家所需」完美結合？如何以北部都會區等重點項目為契機，將宏大規劃轉化為市民感受得到的發展紅利？又如何在保障國家整體利益的基礎上，持續提升自身的國際競爭力？

這些都是香港必須面對和回答的時代課題，也是「東方之珠」能否再創輝煌的關鍵。唯有主動融入、積極作為，香港才能在國家發展的宏偉征程中，找到屬於自己的最佳位置，實現更穩固和長遠的繁榮。

作者張鎮宇博士是香港中文大學社會科學學院博士後研究員。

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