來稿作者：夏建芳

作為國家戰略，粵港澳大灣區通過自上而下的行政力量，在短短幾年就取得驚人的成就：快速搭建起「香港｜澳門—深圳｜廣州—珠三角七市」三層功能分工體系，實現基礎設施的硬聯通，政策框架的軟對接，一舉成為國家參與全球競爭的重要載體。然而，當區域協同的物理聯通完成後，因制度差異、利益分割與市場邏輯衝突帶來的深層阻礙，開始漸漸浮現。

2003年1月8日，廣東省佛山市「撤市設區」，將禪城區與順德、南海、三水、高明四個代管市（被改為區）拼裝為現行佛山市，為佛山帶來了統一規劃的基礎設施、跨區域的公共服務，從而躍居全國城市前茅。然而，在佛山市光芒四射的背後，被佛山收入囊中的「廣東四小虎」順德、南海「王氣」黯然，五區居民隔閡難消。這一歷經20多年、功過並存的整合案例，為今天粵港澳大灣區自上而下的行政整合提供了深刻的現實鏡鑒。

粵港澳大灣區成型之速全球罕見

大灣區的「組裝」本質，是國家通過行政手段打破行政邊界與制度壁壘，將不同制度屬性、功能定位的城市整合為區域共同體。行政組裝使得區內規劃硬件建設一日千里，大灣區雛形立竿見影。行政組裝首先體現在頂層規劃上，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確11座城市的功能定位與發展分工；其次在行政統籌上，國家設立粵港澳大灣區建設領導小組，廣東省及港澳特區建立聯席會議機制，保障重大事項的跨域協調效率；再次在基礎設施上，港珠澳大橋、廣深港高鐵、深中通道等國家級重大基建，快速立項快速建成。

基建成效之著，以港珠澳大橋為例，經大橋口岸進出境車輛，2023年326萬輛次，2025年激增至680萬輛次；廣深港高鐵香港段，2025年載客量逾3,000萬人次。這些事實表明，行政力量在打通時空壁壘上效率驚人。在規則銜接方面，「跨境理財通」、「港車北上」、「粵車南下」等政策，已實質性降低要素流動成本。據統計，截至2025年末，「跨境理財通」試點累計金額超1,313億元人民幣（下同），惠及個人投資者超過17.79萬人。

佛山歷程：表面協同、暗中較勁

回望佛山得整合歷程，短期成效同樣顯著。2002年整合前，佛山GDP約1,168億元（當年價）；2025年，佛山GDP達1.315萬億元，增長近12倍，穩居全國地級市前列，一度榮登新一線城市之列。整合使佛山得以統一規劃軌道交通，將市級醫院與高校資源下沉到各區。順德、南海經歷調整後，2025年GDP仍分別位列全國百強區第1、第2位，這顯示行政組裝並非只有代價，在創造規模經濟和統籌區域發展也有一定成效。

行政力量可以快速完成「硬件組裝」與「政策搭建」，完成市場經濟不可想像的物理高效對接，但從長期實踐來看，過度依賴行政指令而忽視市場規律與利益平衡，則會放大城市間的利益博弈，其深層整合邏輯中隱藏的矛盾漸漸浮現，衍生「表面協同、暗中較勁」的整合困境。

佛山整合前，憑藉民營經濟活力，完整的產業體系和高度自主權，順德、南海長期高踞全國百強縣前列。整合後，佛山將禪城定為行政核心，順德、南海定為產業功能區，並通過區劃調整，將南海產業重鎮羅村、南莊劃歸禪城，兩區部分發展自主權受限。最終，順德GDP從2002年佔佛山比重約34%降至2023約31%；南海GDP從佔佛山比重約30%降至約27%。兩區GDP的絕對值大幅增長，但在佛山區域相對地位有所下降。

灣區隱憂：聯通易，融合難

大灣區同樣存在類似隱憂。行政規劃將香港、深圳、廣州定位為「核心引擎」，將佛山東莞等7市定位為「產業腹地」。這些普通城市在承接核心城市產業轉移的同時，也面臨高端要素被虹吸的現實。這種「中心—邊緣」格局若缺乏利益反哺機制，普通城市便容易產生「被配套化」的抵觸情緒。

佛山整合20多年，五區至今仍各自擁有獨立的財政核算、審批權限與公共服務體系。同時，各區產業同質化競爭明顯：家電、家具、陶瓷等產業在順德、南海、禪城、高明都有佈局。市級統籌的地鐵、醫院、學校等資源雖部分打通，但跨區通勤仍以私家車為主，「一城多芯」的「佛聯邦」格局並未得到根本改觀。

大灣區同樣面臨硬聯通、軟割裂的困境。行政規劃劃定了產業分工，但企業、資本、人才等要素仍受粵港澳三地法律與監管差異制約，自由流動程度遠遠不足以支撐大灣區的經濟體量。

佛山禪城區作為行政中心，經濟總量長期低於順德、南海。2023年禪城GDP約2,400億元，順德超4,100億元、南海超3,900億元。弱中心難以統籌強區，市級規劃執行力度不足，各區在招商引資、土地開發上相互競爭內耗顯著。而即令強勁如順德南海，也在競爭和內耗中落伍。2025年，當日同為「廣東四小虎」之一的東莞，GDP為12,760.20億元，佛山挾當日二虎順德南海，加上禪城三水高明三個小弟，GDP為13,157.35億元，僅壓着東莞，這令當日幾乎分別與東莞並駕齊驅的順德南海，怎不唏噓！

借鑑佛山：從行政拼裝到有機融合

單一體制的佛山市，充其量為行政組裝的入門版，20多年仍餘波未了。「一國兩制、三關稅區」的大灣區城市，複雜程度是佛山市的幾何級，必然一石激起千層浪：香港澳門是特別行政區，深圳是計劃單列市與先行示範區，廣州是廣東省省會，東莞中山江門等7市為廣東省轄下的普通地級市。在這種非對稱格局下，行政主導資源配置時，國家級重大平台必定向核心城市傾斜；而普通城市為爭取行政分配的優質項目，保證自身財政收入、就業穩定和政績考核，不得不開展隱性的同質化競爭，最終加強內耗，將削弱整體協同效率。

行政區劃的強制調整無法快速消解地域認同。佛山多項調查顯示，順德、南海居民對「佛山人」的身份認同度長期低於50%，對本土認同遠高於城市整體認同。即令地域邊遠、經濟實力最弱的高明區，2024年，當佛山市將承載記憶的「高明一中」改為「佛山高級中學」時，高明民意立時澎湃。大灣區涵蓋港澳與內地不同的社會體系，文化、制度、生活習慣差異巨大。當行政力量推動整合無法配以社會融合時，可能最終貌合神離，得到了「身」，而得不到「心」。

佛山經驗表明，強行削弱強區以平衡差距，只會引發長期抵觸。大灣區應尊重香港、深圳、廣州的核心優勢，保證各城市比較優勢，政策上鼓勵跨城市產業鏈協同，不強制劃定「配角」定位，以互補共贏代替強制分工。例如，現時東莞、惠州在電子信息產業鏈上，已與深圳形成深度嵌套，這種市場自發形成的分工，往往比行政劃定的功能分區更和諧，更具生命力。

大灣區未來：從身合走向心合

但大灣區也不能簡單地「弱化行政干預」，因為跨境制度壁壘如法律、金融、專業資格等，必須依靠行政力量破除。正確的邏輯是：行政負責「破牆」，統一標準、互認規則、基建聯通；市場負責「填芯」，決定企業選址、資本流動、人才配置。此點可借鑒歐盟，其通過行政指令確立「相互承認原則」，但企業投資、就業流動由市場決定。大灣區在CEPA框架下，可以推出「負面清單+標準互認」具體清單，並設定可量化的時間表。

針對層級失衡，可建立跨城市財稅分享與成本補償制度。例如橫向財政轉移支付：由核心城市每年按比例劃入「大灣區協同發展基金」，以支持周邊城市公共服務與基礎設施；產業合作園區實行稅收分成：如借鑒深汕特別合作區模式，推廣「飛出地統計、飛入地分成」或「五五分稅」機制，將蛋糕切好；生態補償機制：對為保護水源、林地而限制開發的城市，如惠州、肇慶部分地區，可由受益城市按用水量或碳排放指標進行貨幣補償。

不追求一刀切的行政統一，而是先推動民生領域的一體化：教育上跨城學校聯盟、醫療上醫保異地結算全覆蓋、公共交通一卡通行。在此基礎上，鼓勵民間文化交流、青年實習計劃、城市品牌聯合營銷，逐步引導和培育「大灣區人」的認同感。

大灣區的行政組裝式整合，是國家區域發展戰略的重要實踐。其對快速完成基礎設施骨架、建立跨境協調框架、形成全球級經濟規模有不可替代的推動作用；但行政組裝有着難以解決的層面——無法僅憑行政指令消解利益博弈、抹平制度差異、重塑社會認同。

佛山20年的整合歷程告訴我們：區域一體化的核心，從來不是行政空間的強行拼接，而是利益、市場與社會的內在融合。大灣區若要避免淪為放大版的「佛聯邦」，必須在保持行政統籌優勢的同時，引入市場活力、建立利益共同機制、推進漸進式社會融合，才可讓大灣區從「行政拼裝的外在整合」走向「內生共融的有機一體」，真正成長為世界級灣區。

作者夏建芳是粵港兩地生存智慧的實踐者、思想者和講述者。

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