律政思｜鄧凱博士

《2025年行政長官施政報告》首次提出訂立「北部都會區專屬法律」（以下簡稱「北都專屬法」），意圖借助法治工具賦能北都開發。根據有限的披露材料，北都專屬法的核心內容在於，授權政府採取一系列突破性的措施，通過簡化土地規劃審批、設立法定機構、便利跨境要素流動等方式，全方位提速北都發展。

由於該專項法例尚在起草初期，於公眾而言難見其結構框架和條文全貌，這正是筆者試圖「譯」解的深意所在：此「譯」非彼「譯」，它不關乎語言學上的翻譯轉換，而是要在官方話語宣示的短暫留白中，進行適格的立法推演與合理的制度構想。政策綱領的草蛇灰線，宏大敘事的弦外之音，需要我們深究其裏。本系列文分上下兩篇，本文是上篇，着重解答「立什麼」——即北都專屬法可能涉及哪些法律實體模塊，又提供哪些程序性的治理創新？

要回答專屬法例「立什麼」這一拷問，必須先明確最直接的立法動因。回溯施政報告原文，「訂立專屬法律」的表述上承「拆牆鬆綁」，下接「真正實現北都發展提質提效」，很大程度上反映出決斷者的真實原意，即專屬法是「改革法」，其要義是破除制度藩籬，擺脫既有發展模式的路徑依賴，為北都度身打造一套涵蓋土地、融資、行政的新型複合法律體系。概言之，姑且不論北都專屬法的體例形式，筆者認為，它首先是一部為北都發展量體裁衣的「三新法」。

新土地法

毋庸置疑，北都戰略是香港城市空間發展史上最重大的一次變革，「南金融、北科創」區域經濟新格局的塑造則由極為樸素的土地邏輯所支配。然而，北都涉及開發面積近300平方公里，約佔香港特區總面積三成，並且性質複雜亟待釐清與再規劃。另一方面，香港土地開發審批受制於《收回土地條例》（Cap. 124）程序繁複所限，往往因冗長的估價、協商與司法覆核等徵收步驟而延宕。

稍作展開，香港現行土地徵收法制所面臨的掣肘主要聚焦在：其一，法定環節多、耗時久，致使大規模徵收效率低下；其二，法定補償額按現有用途的估值標準與業權人的未來升值預期存有落差，極易引發分歧與個案爭端；其三，由歷史原因所導致的新界土地業權複雜也是棘手難題，典型如傳統宗族持有的「祖堂地」與「丁權」利益交織，都是北都大範圍推動土地整備的特殊障礙；以及最後，基於普通法傳統，任何持份者（包括原居民、業權人、環保團體等）均擁有就實體或程序性法律異議提起司法覆核的充分賦權，風險成本畸高。

也由此，北都呼喚新型土地法治，至少引入更高效、更靈活的徵地法制勢在必行。如果說傳統徵地遵循「規劃—徵收—補償」的線性邏輯（又稱為「一錘子交易」模式），那麼新土地法思維則可從「長期增益，價值共用」的角度切入。

具言之，與現金對價的即時出售（補償）不同，法律應考慮允許原業權人既可接受現金補償和「以地換地」，又可選擇「土地入股」即換取作為法定或非法定主體的園區（開發）公司優先股，以分享未來土地溢價。如此一來，土地持份者將有機會從城市開發的被動接受者變身為能動參與者與發展合夥人。此舉看似「離經叛道」或「異想天開」，但恰恰說明，北都專屬立法的關鍵或許正是要塑造一個豁免、例外於《收回土地條例》既定程序的特別框架，它因更具期待利益，更具平衡智慧而易於贏得新界土地持份者更廣泛的支持。在外域，如德國，其《建築法典》就規定有「城市建設性徵收」（städtebauliche Umlegung）法則，允許業權人參與重新劃地、置換（reparcelation），可供借鑒。

在徵地之外，地契批出模式也需創新突破，政府可探索將產業培育、科研產出，甚至是綠色建築標準等多元要素納入批地條款，以促成土地價值與社會效益的深度綁定。這一轉變蘊含樸素邏輯，傳統地價模式難以適用在創科領域，相關企業如若在起步階段就要承擔高額土地成本，顯然會壓縮其科研資金投入進而抑制其落戶及長期參與產業發展的意願。革新租約方式批地的方法論考量也類似，政府應視土地為新興產業的基本培育要素，擯棄「一次性收入」的短見，秉持「放水養魚」的遠期收益觀念，共築某種與入駐企業共榮伴生的長期主義夥伴關係，並據此採用「地租分層」或「績效掛鉤租金」（租金隨企業壯大而階梯提升；或將租金與企業的研發投入、專利產出等指標掛鉤）等舉措。

新融資法

新土地法的另一端則是新融資法，上文論及的「以地換地」、「土地入股」以及種種新地契、新租約模式等舉措都直至解決開發北都過程中的「錢荒」問題。誠然，面對當前公共財政的緊絀，關涉北都的巨額投資不得不跳出完全依賴政府投入的舊有範式。新融資法的提出，旨在構建一個開放、多元、共贏的投融資生態，這也是恪守《基本法》第一百零七條規定財政預算以量入為出為原則的恰當手段。

公私合營（Public-Private Partnership）模式通常被認作應對超大型基建融資挑戰的成熟制度工具之一，在香港過往的大型基建史中並不鮮見。經典案例如上個世紀70年代興建沙田新市鎮專案中，正值公共財政困難，港英政府於彼時主動邀約私人發展商投標，首次實行公私合營模式，以減省開發成本。公共運輸系統更是採用公私合營的常見領域，紅隧、東西隧均是「建設—經營—轉讓」（BOT）模式的成功範例。公私合營的優勢顯而易見，一方面鬆綁私人資本，利用市場手段加快興建工程，另一方面則是透過專案外包，分攤大型基建的投資風險。對此，北都專屬法有必要因應而為的，是為各類PPP模式——特別是北都基礎設施和公共服務建設所需的BOT甚至是「建設—經營—擁有」（BOO）模式——提供堅實、清晰的法律背書，明確這些融資工具的法律地位、操作指引以及風險分擔。這套法律架構亦可包含諸如「政府最低收益擔保」與「超額收益分享」的對賭示範條款，以及特設仲裁等替代性爭端解決機制，為的是予私人資本以法律定心丸，穩定投資者的長期、可持續預期。

更進一步，公私合營項下的融資工具可否借助北都專屬法例的權屬再造而獲得正當性也值得想像，典型如BOT「權屬證券化」模式被立法所接納。也即當特定基建項目（如跨境鐵路、數據樞紐）的運營權長期有效，這是否意味着該運營權具有在香港市場證券化交易之可能？又或，在法理上，北都立法能否標新立異地創設某種名為「基建收益權」的新型財產性利益，適用於金融證券法體系且不為土地監管法則所約束？不論答案謂何，這套新融資法予以社會公眾的合理期待，便是以專屬法例為支點，將附着於北都開發及土地基建之上的潛在收益，借由即可流通的金融權屬，為未來新城、新區開闢一條革新思維，超越傳統物權束縛的資本可持續新路。

新行政法

行政效率是開發北都的生命線。施政報告所示明的「拆牆鬆綁」，結合文本的其他表態，說明特區政府意圖從程序、組織、授權這三個維度再造敏捷治理，背後則是本屆管治團隊秉承「以結果為目標」，不斷推進行政能動性改革的不懈雄心。

首先是新行政程序法。提速增效的反面是「程序內耗」甚至是異化的官僚主義。按常規，超大規模區域開發遵循規劃、環評、建築許可等串聯行政程序，環環相扣，耗時冗長，這就要求北都專屬法對此「做減法」。新法例可變「串聯審批」為「並聯模式」，即將過去分散在不同政府部門的審批職能進行前端整合，允許不同流程同步進行。又或，再施以法定時限的「沉默即核准」（deemed approval）機制，以求整體上壓縮創科、基建專案的開發週期，這也是「整體政府」理念以及「（北都）發展一致性推定」新型行政法治觀的題中之義。

其次是新行政組織法。也必須承認，上述「並聯整合」能否奏效，有賴於組織法意義上的必要保障。施政報告提出成立「北都發展委員會」並下設三個專責小組，就是為了行政權的再聚合，強化符合整體利益的管治統籌和跨部門協同。特別是由財政司副司長擔任組長的「規劃及發展工作組」，其特設專案監督辦公室並致力於「加強工程審批的統籌和監督，並設時限和分階段通報機制，以加快速度」。有鑒於此，新法例是否應賦予該委員會及其專責小組以某種法定權力（Statutory Power），並明確這一組織架構的法律地位、決策權限和問責鏈條，使之能穿透部門間壁壘，跨領域、權威性地直接調度資源，值得嚴謹推敲。畢竟，當行政權能經法定化程序由科層授權轉向更具「嚴守性」的法律授權，其內部穩定性和外部正當性的提升是不言自明的。換言之，法定機構因行為後果直接歸屬成文法律即責任獨立，進而能獲得較大的行政裁量空間以促進流程簡化，是不爭的法理事實。

第三是新行政授權法。如若「北都委員會」及其專責小組被嚴格地定位為法定的決策機關以及協調機關，那意味着仍需要專業化運營主體肩負起執行者的角色，施政報告繼而提出「授權政府為相關事宜制訂簡化的法定程序，可涵蓋的事宜包括成立法定園區公司…為園區公司設立專項撥款管道以注入資金」，用意莫過於此。根據這一表述，北都園區公司源自政府授權無疑且具有法定職能，更重要的是，它或因財務相對獨立而擁有高度自主權。從法律性質上講，北都園區公司並非傳統的行政部門，而更接近於特區政府全資擁有的「公法人」（Statutory Body）。被授權的法定園區公司除被賦予相應的公共職能（如區域內的規劃審批、行政管理等）外，又有企業的實體外觀和市場靈活性，私法身份的保留亦使其能夠進行融資、發債、土地作價入股等民商事行為。該種公權與私法融合的雙重主體設計，能否成為實現北都「有為政府」與「有效市場」相結合的法治最優解，仍需深入地評估與檢驗。

「非常之法」

香港，這座曾以審慎、漸進、對程序正義近乎偏執的城市，正被一種對效率的集體焦慮所席捲，北都開發就是如此行動邏輯的最佳試驗場。總的來說，北都專屬法於理想及「規範」框架中，應當是一部區域性的綜合發展法，更是專屬於北都的「非常之法」，其核心正當性建基於：當傳統的、部門性的立法或法律修訂無法達至系統性改革時，專屬立法可在北都約3萬公頃範圍內提供全面且具有法律優先性的立法授權。

特別是明確當北都開發實務遭遇行政瓶頸和現行法律規範衝突時，北都專屬法應優先適用的基本規則。只有將政治權威轉化為法律上的執行力，才能在確保真正「拆牆鬆綁」的同時，破題「動作慢」和「缺錢」這兩大現實困境。北都專屬法或許是一套系統性解決方案，更預示着一場盛大的法治範式轉移正徐徐展開......

作者鄧凱是香港城市大學法律學院公法與人權論壇研究員，法學博士。

「律政思」是由法律專業人士主筆的法律評論專欄，旨在以專業視角，剖析國際、中國內地和香港的法律發展、法治建設及相關社會議題，深化公眾的理解。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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