來稿作者：蔡獻亮

「行政主導」是中央屢次強調的治港原則。中央在香港第八屆立法會選舉結束後，選擇借全國港澳研究會於1月26日舉辦的「堅持和完善行政主導、促進特別行政區良政善治」專題研討會，將「行政主導」定為核心議題，明顯藉此釋出政策訊號，強調特區必須回歸行政主導的正軌。夏主任本次的致辭顯然帶有時機上的深思與政治上的用意；這既是一場苦口婆心的警示，也是一種對特區施政能力的再審視與再定位。

香港自港英年代起便奉行行政主導的架構，但多年來始終未能真正落實行政體系的主體責任。即使特區政府在制度設計上曾試圖透過問責制、甚至進一步演化為「主要官員問責制」以強化部門領導的政治責任，實際運作上卻未能補上體制的斷層。

避責文化稀釋行政主導

決策與執行分離、責權不對等、政治化的避責文化，使得「行政主導」淪為形式。當政策錯誤或監管失誤發生時，責任不應僅止於部門首長或決策層。正如夏主任在發言中指出，公務員作為行政體系中的「局中人」，理應義不容辭地維護行政主導的核心原則，着重於辦實事、解難題，並以實際行動與工作成效體現忠誠履職的精神。

換言之，即使是執行層面的公務員，也應在制度安排下承擔適當責任，形成自上而下、權責相符的問責架構。然而現行機制在責任分工與追究範圍上尚欠失衡，既未能建立自上而下的問責鏈條，也未能保障制度運作的透明與公信。這正是問責制難以真正落實的深層症結。

重構權責破除官僚主義

行政必然是整個治理體系的核心，而立法、司法的運作亦主要圍繞行政核心展開，其職能在於支援與配合施政。從制度設計而言，行政始終是重中之重，主導着整體治理的方向與效能。因此，當前的重點在於破除形式主義與官僚主義，使問責制不再淪為口號，而成為對市民負責的莊嚴承諾。

這正與中國共產黨第二十屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議的精神相呼應。該次會議首次明確提出，要「把真正忠誠可靠、表裡如一、擔當盡責的好幹部用起來」，並嚴斥部分幹部「等時機、等機會、不出力」的心態與行為，顯示紀檢監察將「不作為」與「軟對抗」納入重點整治範疇。這一精神對特區政府同樣具深遠啟示。過去那種「做得少、錯得少」的保守思維，已無法回應時代挑戰。特區政府、官員及所有「局中人」，必須從迴避責任轉向積極作為，不僅追求「無過」，更要力求「有功」，以實效重建公信，切實履行服務市民與推動發展的使命。

兩級評核機制完善問責

適逢本次研討會提出相關建議方向，《施政報告》亦預告政府預計於2026年內推出優化工作表現評核機制的具體措施，並同步啟動有關立法工作。筆者亦藉此契機，提出若干建議，以期完善制度設計、落實問責精神。筆者建議將問責制具體設為兩個清晰級別：第一級由部門首長負責內部檢視與初步跟進；第二級則由申訴專員公署進行對部門的獨立、權威調查。

在香港的憲制架構中，申訴專員公署長期擔當獨立監察政府運作的角色，其法定職能之一正是防止官僚習性損害行政公平。該機構憑藉獨立性、專業性和公信力，成為連接行政內部問責與公眾問責的重要橋樑。雖不具懲罰權，但透過公開調查報告，以透明促公正，已形成實質的監察壓力。

發展績效審計掛鉤薪酬

筆者建議，政府可借助申訴專員公署的基礎，發展一套「績效審計與問責掛鉤」制度。公署可設「政府績效審計部」，定期評估各部門表現，審視其是否達成關鍵績效指標及行政程序是否高效、公正。評估結果分為「合格」與「待改進」兩級，重點不在數字，而在是否出現官僚僵化、權責不清等問題。

另一方面，評估結果應與薪酬直接掛鈎，引入靈活薪幅制度，以打破「做得少、錯得少」的消極文化。表現優異者可獲3%至5%的加薪，表現一般則1%至3%，欠佳者零加薪。若部門連續兩年被評為「待改進」，應由行政長官辦公室直接介入，啟動整頓。

推動政府從「避責」轉向「負責」

此構想將獨立外部審計（申訴專員公署）、靈活薪酬激勵、個人績效管理及最高層級行政問責四者緊密結合。它不僅參考了英國、澳洲等地的靈活薪幅制優點，更將其置於香港行政主導體制下，強化了監察與執行環節，旨在從根本上推動政府從「避責」轉向「負責」、從「無過」追求「有功」。

以上建議固然只是筆者的一己愚見，但值得強調的是，行政主導與問責制的制度化發展，從來並非矛盾對立，而是相輔相成。只有當行政主導能通過制度化問責機制自我約束、提升效能，方能在維持管治穩定的同時，回應社會對透明、公平與責任的合理期待。

作者蔡獻亮是北京港澳學人研究中心特邀研究員。

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