來稿作者：彭意婷

行政長官李家超早前宣布，特區政府正全力制定首份「香港五年規劃」，並建議與立法會建立「協同研究及意見收集機制」。政制及內地事務局其後透露，機制初步釐定六個綜合範疇（涵蓋金融貿易、創新科技、土地房屋、區域合作、民生社會發展，以及文化體育旅遊），目標在三至四個月內聯同議員及「界別人士和持份者」完成前期諮詢，直至今年第四季才正式展開公眾諮詢，年底公布正式文本。

立法會主席李慧琼形容，這是「行政立法良性互動的破格創新安排」，讓立法會得以在政府構思重大發展願景的前期過程中提早參與。然而，提早與立法會商討，在行政立法互動上或許稱得上「破格」，但在公眾參與的層面上，又是否「創新」？若我們對公眾諮詢的理解，僅停留在「界別人士提意見、市民事後感受成果」，恰恰這正是當前制度的巨大盲點——公眾諮詢的主體理應是「公眾」，而非單指議員或界別代表。如今立法會全面動員了，但廣大市民的聲音，又在哪裏？

協同機制是起點

立法會被定位為「最重要的民意匯集地」，協助政府掌握民情，這在體制上有其道理，但在實踐中亦有其局限。現行立法會的構成以界別、專業和商業利益為主；政制局亦明言，前期專題諮詢會議將邀請「相關政策範疇的界別人士以及持份者」參與。這意味着，基層市民、青年、少數族裔、低收入家庭的切身訴求，能否單憑議員及業界渠道被「無遺漏、無過濾」地傳達，是一個必須正視的現實問題。

行政長官曾言，五年規劃「可令市民知道五年後香港發展的情況」。「令市民知道」本質上是單向告知，而告知絕不等於諮詢。以六大範疇中的「民生社會發展」為例，聚焦就業、醫療、教育、關愛共融等議題，受政策影響最深的，往往是普通市民而非業界代表。若前期諮詢的渠道仍局限於界別精英，最終納入規劃的，很可能只是「有組織、有資源」群體的聲音，而忽略了最需要被聆聽的弱勢群體。

「前期就開始聽意見」的方向絕對正確，但聆聽的對象，絕不能止步於議事廳內。

提升市民參與感

現行安排的最大問題在於時間線，先由政府內部編制框架，立法會再花三至四個月收集界別意見，直到第四季才面對公眾，年底便公布正式文本。試想，到了第四季，六大範疇的政策內容很大機會已基本定型。屆時市民面對的，將是一份幾近定稿的文件，被邀請就「已設定的方向」表態。形式上是諮詢，實質上卻是公布。

公共管理學有一個簡單的決策效能方程式：有效決策（Effective Decision）＝正確決策（Right Decision）×決策共識與支持度（The level of Commitment to the Decision）。換言之，一個客觀上正確的政策，若市民對其缺乏認同和共識，執行效果便會大打折扣；反之，當市民真正參與了決策過程，對結果有投入感，政策的落實便事半功倍。五年規劃橫跨六大領域，若沿用這種「先定稿、後諮詢」的慣性，剝奪了市民在前期的參與感與承諾認可，未來施政的阻力與代價只會更沉重。

重組諮詢兩階段

真正的「前期聽意見」，必須在結構上重組為兩個階段：

第一階段（現在起至草案形成前）：不預設答案的「方向諮詢」。在規劃框架形成期間，就願景和優先範疇廣泛收集意見。立法會議員應主動走進社區，聯絡各個民間組織和社福機構，而非被動等待意見。同時，政府應平行開放直接的公眾參與渠道。原則只有一個：先聆聽整合，後草擬方案。

第二階段（草案出爐後）：開放具體修改的「草案諮詢」。第四季推出草擬方案後，讓市民就具體措施提出修改建議，並落區舉行諮詢會。沒有交代採納與否的諮詢，充其量只是一個意見收集箱。

引入獨立帶領者

諮詢的質素，不只取決於渠道，也取決於過程如何被帶領。在英國、加拿大及歐洲多國，政府在公眾諮詢小組及焦點小組中，普遍委聘由公共參與機構、大學研究團隊或專業顧問公司派出的獨立帶領者（Facilitator），而非由官員主持討論。

這些帶領者受過對話設計、調解或群體引導的專業訓練，職責是確保過程的中立性與深度——英國與加拿大多個政府文件，均明文將「由獨立帶領者主持的諮詢」列為諮詢質素的重要指標。反觀香港的諮詢會議，現時幾乎清一色由官員或議員主持，既是議題設定者，又是討論帶領者，難免陷入「球員兼球證」的觀感盲區，難以確保意見收集的絕對中立。引入獨立帶領者機制，是提升諮詢深度而無需改變任何政治架構的務實做法。

打通「三道關卡」

諮詢工具應升級為看得懂、說得到、有回應。即使理順了時間結構與過程，諮詢工具本身也亟需針對性升級，打通以下「三道關卡」：

第一關：讓人「看得懂」

喬治華盛頓大學研究團隊就香港諮詢政策制定的透明度、參與度與回應性進行系統研究，分析香港1997至2021年間逾500份諮詢文件，發現平均長達54頁，可讀性指標平均僅得38分（遠低於「易於理解」的60分標準）。這意味着市民閱讀諮詢文件的難度，堪比閱讀學術期刊。香港應借鑒新加坡為《2025年概念總藍圖》設立專屬互動網站的做法，或參考台灣vTaiwan平台利用人工智能將意見可視化。五年規劃最低限度應提供不超過2,000字的「公眾版說明」，並加入互動功能，讓諮詢從單向宣導轉為雙向對話。

第二關：讓不同群體「說得到」

數碼渠道方面，建議開放港人常用的WhatsApp、Telegram等通訊軟件收集意見，免除繁瑣登入，降低市民參與門檻。實體渠道方面，則應度身訂造，例如對一般市民主動走入社區舉辦「地區諮詢日」；對青年學生合作舉辦政策工作坊；對專業界別則提前發放框架舉辦深度諮詢會。

第三關：讓意見「有回應」

上述研究同時指出，香港只有58%的諮詢會發布回應文件，當中僅有2%的諮詢會逐條回應具體意見。市民交了意見卻石沉大海，只會透支公眾對制度的信任。英國《諮詢原則》規定政府必須公開說明如何處理意見；新加坡政府亦會在重大諮詢後發布詳細回應報告。政府應在公布五年規劃時，一併發表《公眾意見摘要及政府回應》，並在未來五年每年發布進度報告，保持政策的對話性。願意仔細回應市民的意見，才是維持管治公信力的基本配置。

更新公眾諮詢指引

筆者曾撰文指出，香港的《公眾諮詢工作指引》自2003年制定後停滯20多年，是治理體系的一大缺口。今次五年規劃，正是推動指引全面更新的最佳時機。若指引遲遲不改，五年規劃恐將成為這套過時制度的反面教材。

更新後的指引應確立四項最低標準：一、前置性要求（初期即啟動諮詢）；二、最低諮詢期（不少於三個月）；三、可讀性及渠道要求（附有公眾版簡易摘要及多元提交渠道）；四、強制回應標準（必須發布回應報告）。

充分諮詢有助施政

2025年劍橋大學出版社一篇研究香港公眾諮詢法律框架的論文指出，支持公眾諮詢最有力的論據並非單純為了滿足民主訴求，而是「施政效能」——經過充分諮詢的政策，決策質素更高，執行阻力更少。

全國人大在通過「十五五」規劃綱要的同時，亦通過了《國家發展規劃法》，當中第12條明確規定，編制國家發展規劃「應當堅持頂層設計和問計於民相統一」，並要求健全公眾參與機制，透過互聯網等途徑向社會公開徵集意見，廣泛聽取人民群眾及社會各方面的建議。

設立協同機制是重要的一步，但我們不能忘記，公眾諮詢的主體始終是公眾。要讓五年規劃真正成為市民「感受得到的成果」，必須從讓市民「真正參與其制定」開始。

作者彭意婷是新思維副秘書長、青年組織「燈芯」創辦人。

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