被評為現屆政府任內滿意度最低而不滿意度最高的《財政預算案2025/2026》，早前（4月30日）在立法會獲大多數議員舉手贊成通過，只有「香港新方向」張欣宇和香港律師會前會長何君堯投下棄權票。反差極大的結果，或多或少折射出治港群體和普羅大眾之間，對於如何改革公共財政以突破發展困局的「平行時空」，也更加考驗主事官員的能力和魄力——是簡單歸咎市民太悲觀？是粗暴推諉資訊被誤導？還是虛心聆聽意見、深刻檢討不足、全面改革對於經濟治理的思維模式和制度建設？

不少官員議員沉醉於啟德體育園開幕後的文體盛事，從國際七欖賽到謝霆鋒演唱會，都能看見他們雀躍的身影；但與此同時，也有不少人對於香港發展困局憂心忡忡——外部面對紛繁複雜的中美博弈形勢、持續升溫的地緣政治變局、翻天覆地的創科革命潮流、正在改寫的國際貿易秩序、風險走高的美元霸權崩盤；內部面對經濟動能的持續減弱、產業結構的單一固化、區域競合的格局重構、分配機制的長期不公、貧富懸殊的極大差距、財政結構的連年失衡、深層矛盾的不斷爆發——而儘管中央多次耳提面命香港必須「勇於改革、敢於破局」、「探索全新發展路向」，但在如此關鍵時刻，已經橫跨三屆特區政府、做了8年財政司司長的陳茂波，並未透過公共財政的有效運用，去為香港力挽狂瀾。

正如2002年時任國務院總理朱鎔基訪港時所言，香港困局有其歷史成因：「在繁榮的景象中間也累積了泡沫，在成功的喜悅中間也埋下了隱憂。」他也早就告誡特區政府必須帶領社會大轉型，可惜歷任治港精英根本不以為然，而長年以不變應萬變的《財政預算案》就是典型案例。《財政預算案》作為主導「財富再分配」和促進「可持續發展」的重要綱領，理應積極理順資源、財富、福利的分配關係，以調節市場自身所不能解決的問題；然而，主事官員習慣了「小政府大市場」的自由放任經濟，迷信「滴漏效應」、信奉「津貼主義」，對於公共財政的投放多數集中於小恩小惠的派糖措施，並以滾存巨額儲備作為政績，始終未能透過進取的產業政策和合理的分配機制，重構利益格局、推進社會轉型。

說破不破：誰限制了「財爺」的作為？

長期失衡的公共財政結構，充分顯現特區政府的經濟治理失效。歷年來，主事官員表面上以「量入為出」作為運用公帑原則，力求收支平衡，但實際上，卻因為保守作風而限制了「入」，自我催眠「口袋只有很少錢」，從而侷限了「出」，未能發揮財政分配的最大價值和最佳效用。過去五年四度錄得帳面上的赤字，就是財政結構失衡的必然結果——

在收入上，當局長期依賴與房地產相關的地價收入作為主要來源，如過去25年每年的印花稅和地價收入平均佔總收入19%，但地價易受外圍環境和樓市起落波動，導致官員經常錯判預算而影響財政運用；在開支上，當局把地價收入列為「非經營帳」，撥入「基本工程儲備基金」，並不用於恆常公共和社福開支，從而自欺欺人「錢不夠用」，不願作出長遠承擔地提高「經常性開支」比率，而是年年透過「非經常性開支」進行俗稱「派糖」的「一次性補貼」；在儲備上，主事官員只懂「守財」不懂「用財」和「生財」，例如儘管截至今年3月31日，作為特區政府「總身家」的外匯基金總帳面資產仍然多達39,789億元，即使扣除不可隨便動用的19,771億元貨幣基礎之外，還有7,795億元累積盈餘和6,473億元財政儲備，但當局仍然不願大膽撥用以增加恆常公共投資，而是以「千億財赤」、「儲備大減」為由縮減預算，但零零散散的「滅赤」措施只見「節流」而少見「開源」。

公道點說，這並非「財政司司長」這一職位或「陳茂波」這一個人的問題，而是香港經歷必須自給自足的殖民管治而形成的保守心態所致，也和以往習慣累積巨額儲備所造成的思維定勢相關。然而，作為主理經濟發展和財金政策的「第一把手」，「財政司司長」固然有責任帶領團隊深刻認識當前內外交迫的形勢之嚴峻、重塑經濟治理的要求之迫切、改革資本主義的任務之重要；再加上，陳茂波早在2008年至2012年出任立法會會計界議員期間，已對本港發展困局瞭如指掌，並且多次針對公共財政的合理運用、社會資源的公平分配、經濟發展的長遠策略等議題發起辯論，建議特區政府檢討稅收制度、地價政策、社福服務、財儲管理，切勿淪為「墨守成規的守財奴」，他理應更有能力和魄力破除治理迷思。可是，觀乎他自2017年出任財政司司長以來的各種舉措，又難免令有期望者大失所望。別的不說，單是今年2月出爐、對於香港如何應對百年變局尤為關鍵的《財政預算案2025/2026》，陳茂波的回答仍是依賴過往「成功」的模式和路徑，未有大膽「破局」。

產業迷思：保守主義「心魔」仍在作祟

為了應對「窮得只剩下錢」的「財赤」，陳茂波在《財政預算案2025/2026》打出「開源節流」口號，而「產業」是「開源」的一大關鍵字，合共出現76次。然而，細看當中涉及創科、金融、貿易、航運、醫療、文創、旅遊及教育等等領域的所謂「產業政策」，着實令人疑惑：有關力度、廣度和闊度，是否足以推動「產業轉型」——這個香港已經提出了15年，但至今仍然未能成功達標的一大命題？「產業轉型」是指通過特定的財政措施和產業政策，直接或間接調整產業的結構、規模、組織、技術的過程，令主要生產要素從衰退產業向新興產業轉移。回望過去，香港曾於1940年代經歷由「轉口貿易經濟」變成「出口導向製造業經濟」，再於1980年代經歷由「製造業經濟」變成「轉口服務型經濟」，但兩次轉型全都因為內地政治因素和經濟條件突變，促使香港被動配合適應變化，後者更養成了目光短、賺快錢的壞習慣，為今天的「製造業空心化」和「房地產炒賣化」埋下伏線。

1970年代，以低端製造業為主的輕工業的GDP佔比達到31%，就業人口佔比也多達40%。但由1980至2019年間，製造業佔比由10.4%銳減至1.03%，服務業則從78%增加至93%，當中多數是低端服務。香港成了國際金融中心，也失去自我發展動力，未能及早開拓多元產業，陷入「低產值，高就業；高產值，低就業」的困局，高端工種的不足和低端就業的膨脹相互交織，收入差距的惡化又不斷拉大貧富懸殊的問題。說變不變的癥結何在？回歸初期，董建華提出邁向高增值的「知識型經濟」，但出師未捷，需要政府提供土地和稅務優惠的「矽港」計劃受到政務官阻撓，轉型無疾而終。2008年，曾蔭權再次提出結構轉型，但政府沒有負起主導角色，政策欠缺規劃、措施微不足道、執行政出多門，直到2022年，特定產業的產值貢獻和就業人數都沒有太大改變——四大支柱行業的GDP佔比仍然高達56%，就業人數雖由177.54萬人（46.9%）減少至145萬人（40.5%），但從事非高增值的貿易及物流業人數仍佔最大份額；六大優勢產業的GDP佔比則從7.5%略略增加至9.9%，就業人數只由48.09萬人（12.7%）漸增至52.94萬人（14.6%）。

「產業政策」的不足，是「產業轉型」失敗的關鍵。「產業政策」是根據特定發展目標，對土地、技術、數據、勞動力、產品市場、資本市場等生產要素進行調控，以調整產業結構、組織形式、區域佈局等等，從而提高經濟增長速度，使得供需結構達致平衡的政策。但在香港，過往學界、業界和政界並不認同產業政策，而是奉行西方新自由主義觀點，認定產業政策等同政府干預、希望集中資源維持傳統優勢、擔心產業升級淘汰低端人口——即使近年略有轉變，但保護主義「心魔」仍在作祟，政策有如盲頭烏蠅欠缺章法。

如創科——當過去五年人工智能（AI）投資佔GDP比率位列全球第一的新加坡，已先後制定《人工智能戰略2.0》、發表《人工智能系統安全指南》、應用《人工智能模型治理框架》；香港還在「數白欖」地羅列缺乏頂層設計、明確目標和邏輯貫穿的零散項目，包括區區10億元成立「人工智能研發院」、數億元設立「新型工業化資助計劃」、舉辦「國際機器人大會」，未知如何培育AI生態突破發展瓶頸。如金融——當中聯辦副主任祁斌公開建議發布《香港資本市場白皮書》，以針對市場監管、交易成本、公司治理等方面進行改革，從而提升香港資本市場水平至世界一流標準；但陳茂波未有直接回應，而是重申大量「研究」、「探討」、「計劃」鞏固國際金融中心的方向，未知如何增加金融產業對實體經濟和公共財政的貢獻。如教育——當越南都要通過反腐鬥爭和精簡行政部門以增加開支推行15年義務教育大改革；但已就「教育產業化」爭拗逾15年導致政策搖擺不定的香港，對此仍然沒有明確的價值取向和清晰的政策導向，既未能在「本地優先」和「開放競爭」之間取得更好平衡，也未能將政策思路從「吸引人才為主」轉化為「促進經濟增長」，而是列舉寥寥三段重彈舊調的舉措，未知如何彌補香港教育產業發展的戰略性缺陷。

基金迷宮：財務伎倆上演「開源」把戲

陳茂波另一最主要的「開源」手段，就是重複重複再重複「左手交右手」的財務伎倆，從6個「種子基金」回撥620億元至政府帳目。事實上，他任內累計合共回撥7,597億元基金結餘，確實在一定程度上釋放了部份公共財政資源。可惜的是，他並沒有充分善用有關帳項去改革財政結構、破除利益藩籬、重構政商關係、完善分配機制、扶持新興產業；而其中一項最「無能」的舉措，就是不管經濟順境或逆境、無論財儲豐厚或急降，四度撥款合共2,060億元進行貧富所得劃一的「全民派錢」，不但未能精準扶貧，而且導致「富者越富」、深化社會不公——這無疑為他贏得了民粹的掌聲，卻無助化解深層次矛盾。

另一方面，陳茂波在回撥有關基金的同時，卻避談外界對於56個政府帳外基金的各種質疑：9個「核心基金」——有些基本上沒有存在意義，例如為了應對萬一政府突然窮到未能透過一般收入支付公務員退休金而設的「公務員退休金儲備基金」，但財政司司長為何不願運用法定權力回撥基金餘額至一般收入帳目？5個「營運基金」——這些基金的規模和回報相當有限，截至2022年合共只有286.79億元，而此前4年間所回撥庫房的收入累計也僅9.42億元，其中「郵政署營運基金」更是連續5年虧損，無法貢獻庫房，但財政司司長為何沒有積極跟進並解決有關問題，而是任由公帑消耗？42個「特定目的基金」——從設立依據、監管標準、到成效指標都相當參差混亂，如「研究基金」結餘膨脹至523億元卻未見科研成果轉化、如「 肺塵埃沉着病補償基金」年報已經滯後足足三年卻無人過問，連立法會也只能掌握當中28個基金的數據，但財政司司長為何未能要求全面改革管理？

諷刺的是，陳茂波早在2010年擔任立法會議員期間，已經痛批時任財政司司長曾俊華「利用基金堆砌盈餘」，而此後的15年內，立法會也不下10次談及那些政府基金，試圖為公眾揭開那筆龐大資金的神秘面紗；可是，如今由陳茂波主導的「回撥基金」操作，本質上仍屬同一財伎：將房屋儲備金、土地基金等「歷史遺產」充作短期赤字補丁，卻未觸動整個基金體系的自主權過大、利益分配固化等根本性問題。若說過去是「藏富於府」，今日則是「拆東補西」——公共財政資源看似釋放，但繞來繞去，權力和利益的鐵幕依然緊閉。

劫貧濟富：弱勢群體成「節流」犧牲品

「開源」無果，「節流」才是《財政預算案2025/2026》的真命題，而社會中下層則是首當其衝的犧牲品。按理說，「財赤」難免限制開支，有為政府更加應該精準投放資源，既要加大力度支持產業結構轉型，也要幫扶弱勢群體免受轉型衝擊；然而，陳茂波卻是「反其道而行之」，藉口調整民生補助措施而向基層「開刀」，令他們淪為施政失誤的「犧牲品」。細看那些被當成「滅赤」良方而減少了預算的政策，再比較那些本身萬眾期待但卻沒有被採納的建議，確實難怪不少市民心有戚戚焉，衍生當局「欺善怕惡」的負面觀感。

早在去年的《財政預算案2024/2025》中，陳茂波已表明由於年度綜合赤字料達481億元，故要採取「財政整合計劃」進行節流，包括削減1%經常開支、檢視「二元優惠計劃」和「公共交通費用補貼計劃」等等。至今年預算案發表之前，他又預告財赤數額遠超估算，所以有必要加大「財政整合計劃」力度——霎時間，整個治港階層對於「財政預算案」的討論都只集中於被普羅大眾視為「德政」、每年涉款約40億元的長者乘車補助，例如身兼行政會議成員和立法會議員的自由黨黨魁張宇人便將其標籤為公共財政的「無底深淵」，完全無視有關計劃能夠鼓勵長者出行、豐富社交生活、促進身心健康的正面作用，更凸顯那些作為既得利益集團「代言人」的權貴對於公共財政的黔驢技窮和不辨菽麥。

結果，長者和基層的乘車補助都不免被削減，而為減輕家長教育開支負擔的「學生津貼」更被取消；但是，呼聲甚高的「公僕減薪」則只變成有限度的「凍薪」——因為公務員每年享有兩次「增薪」機會：一是根據私人市場薪酬趨勢調查進行的薪酬調整，去年涉款近90億元，本年度將會凍結；二是俗稱「跳point」、按公務員所屬職級的薪級表加薪，直至頂薪為止，不受凍薪影響，仍需增撥23億元。另外，公務員非實報實銷現金津貼和逾時工作津貼開支也增加至50億元。各界都質疑，公務員未有與人民群眾共度時艱。這種「劫貧濟富」的理財邏輯，與陳茂波早年倡議「善用公帑幫扶弱勢」形成相當刺眼的反差。

改革何在：「自我感覺良好」不會變得更好

《財政預算案2025/2026》發表後，中文大學香港亞太研究所公佈政府最新民望，多達43.7%受訪者不滿當局表現，較上次調查大升16個百分點，也是現屆政府上任以來新高；另只有13.5%受訪者滿意政府表現，是現屆政府任內最低；而特首及3名司長民望同告下跌，其中陳茂波評分最低，大跌逾10分至38.4分，是他今屆任期內的最低評分。弔詭的是，這樣一份不得民心的《財政預算案》，竟於上周三（4月30日）在立法會獲得大多數議員舉手贊成通過，只有「香港新方向」張欣宇和香港律師會前會長何君堯投下棄權票；張欣宇對此表示，他並非全盤否定預算案，而是誠實地反映他在社區所看、所感、所思。

這個反差極大的結果，或多或少折射出治港群體和普羅大眾之間，對於如何改革公共財政以突破發展困局的「平行時空」，也更加考驗主事官員的能力和魄力——是簡單歸咎市民太悲觀？是粗暴推諉資訊被誤導？還是虛心聆聽意見、深刻檢討不足、全面改革對於經濟治理的思維模式和制度建設，不斷建構一套更能促進「長期繁榮穩定」的發展目標、更能實踐「公平正義」的社會價值、更能彰顯「一國兩制」的制度優越的「香港特色資本主義」？——當世界政經格局出現「東升西降」的巨大變化，香港應該怎樣摒棄西方那種以資本為中心、兩極分化、物質主義膨脹的資本主義制度陋習？又該怎樣吸收國家成功跨越中等收入陷阱、推動新興經濟、化解發展瓶頸的社會主義政治經濟學的實踐以解決自身問題？還該怎樣善用本身就和國際對接的規則優勢，助力國家建立公平公正、多元共治、包容有序的國際經濟新秩序？——當中美博弈持續升溫、美元崩盤風險走高、人民幣可能成為新旗幟，而自1983年實施「7.8港元兌1美元」聯繫匯率制度的香港，有沒有與美元脫鉤並與其他貨幣掛鉤的打算？又可以怎樣利用人民幣離岸中心的優勢，抵禦資本流動的巨大衝擊，協力抗欺人太甚的美國美元霸權，把人民幣推上國際化舞台的全新高度？

陳茂波以「湖水藍」作為《財政預算案2025/2026》的封面顏色，寄望香港「破浪前行」。然而，真正的「湖水藍」，不應只是「自我感覺良好」的心理安慰，更應該讓市民看到特區政府敢於破除利益固化藩籬、帶領香港自我革命找回自身座標的決絕勇氣。