政府有膽量推動住屋改革嗎？｜于品海

香港樓價相對於收入無疑是全球最昂貴，但香港人的置業需求依然是全球發達經濟體之中最旺盛的。根據權威調查機構Demographia的統計，2019年香港樓價對家庭入息中位數比率達20.8倍，意味一個香港家庭需要近21年的收入才能負擔樓價，比第二位的溫哥華高出差不多9年。大多數西方經濟學家聽到這種數據都覺得難以想像，不明白這種需求究竟是源於什麼背景？至少有一點是清楚，就是連香港政府都認為買樓是年輕人追求的目標，而且積極迎合這種追求。聽說香港官員有種共識，認為如果大家都為「供樓」奔波，就沒有「閒情逸致」去批評政府，社會就可以比較安定。如果傳言屬實，他們顯然是錯誤理解這種說法的社會學依據。這種假設有一個前提，就是大家有錢買到樓，或者在支付按揭供款之後，依然有足夠收入支撐一定品質的生活。一旦住房價格被推高到目前的地步，大家望樓興歎，或者供樓成本壓縮其他生活開支，這種格局只能夠為生活帶來焦慮，社會穩定只能是空想。
這就是今天香港的實況。

在探討居住議題時，首先要區分置業與租住的差異。置業有兩種性質，投資和居住，而租住只有居住性質，租金是日常開支。房產投資是發達經濟體全面金融化的表現，2008年美國的次按金融危機就是源於住房金融化的結果，記憶猶新。香港的置業文化早已遠離居住為本的基礎認識，房產金融化完全扭曲了住房需求的主次排序。有些人將置業美其名為抗禦通脹，無視推高樓價正好是通脹源頭這個基本事實，更對惡性循環無法持久的道理視若無睹。如果不是因為美國長時期實施貨幣量化寬鬆政策，無限量發債，大量供應美元，將利率推向零，也就是將自己的財政困難輸出全球，香港的資產泡沫早就爆破。

置業迷思是經濟轉型的包袱

假設香港人通過置業解決居住需要，按Demographia統計香港樓價中位數704萬港元計算，再根據特區政府統計處數據，2019年全港一半家庭即約130萬戶未有自置居所，也就表示香港人需要為置業支付91,500億港元，或者承擔64,000億港元的按揭貸款（以70%按揭為平均數）。這些資金將會走向三個方面：土地、建造所創造的經濟開支、地產商的利潤。這究竟是香港經濟的負擔還是發展機遇？我認為它是前者，因為一大批人會將自己的儲蓄用盡，還要承擔龐大債務，他們的經濟動能及創新將會裹足不前，甚至成為香港經濟改革的阻力。

相反，如果這批人當中一半可以從首期和按揭負擔中解放出來，又同時獲得適切的居所，他們保存的資金和經濟動能又會否為香港創造更大的經濟成效？這是指減少了三萬多億港元的借貸負擔，而且有機會將首期的逾萬億港元用到其他方面，包括創業。我相信它必然對香港經濟產生比買樓更大的動能。誰能夠讓這種想像成為事實？唯一有可能的當然是政府，因為它可以用相對低廉的價格獲得土地，特別是通過收購和收回的農地，包括棕地，將其改劃為公營房屋建設用地。這是唯一和最快獲得土地的手段，而且是最符合香港整體需要的住屋供應方案，既有利於減輕市民整體負擔，而且對弱勢階層特別有利，甚至為經濟和產業轉型提供基礎。很可惜，它既缺乏遠見和認識，更缺乏膽量。

有些人認為政府不應該大量收回新界土地，應該讓市場自己進行調節。但如果檢討過去幾十年的土地供應格局，地產商是如何成功囤積大約1,000公頃農地，卻無法解決住房的土地供應困局，就可以知道只有港府才擁有資源，又有行政權力，更有法律去支持自己成為新界農地具真正意義的擁有者，它亦可以將其轉化為住屋建設用地。事與願違，傳統的市場理論早就證明無法解決所有問題，畏首畏尾的香港政府和貪圖小利的地產商只能成為香港樓價高企和住屋供應不足的罪魁禍首。

政府根本是一頭霧水

特區政府對自己的定位完全錯誤理解，對市場錯誤認識，對土地供應情況錯誤評估，再加上毫無政治魄力去改變困局，香港今天身處困局也就不足為怪。香港政府選擇袖手旁觀，就是以為可以將土地供應外包給地產商，讓市場主導供求，最後落得沒有一個群體得益。政府沒有土地儲備，履行不了自己的責任，所有人都應責怪它；地產商囤積土地，但長時期無法開發，而且成為社會憎恨的對象；新界依然存在各種零散閒置農地，環境惡劣，原居民又無法套現，收入低微，農地荒廢；市民無屋可住、無地可用，而且要承擔昂貴房價與租金，中小企業營商成本無法負擔，收入和經濟發展停滯不前。在這幾群人當中，最受苦的當然是市民，特別是年輕人，而地產商是最「冤枉」的。他們的原意不是為了囤地，而是希望能夠用低廉成本將農地改劃為建設用地，增加自己的「麵粉」，賺多些錢。但政府政策「不配合」，看不見全新的住屋格局，改劃土地愈發困難，官員愛惜羽毛，寧願不做事，也不願意配合地產商提升改劃效率，改革制度，更不希望被誤解為偏幫地產商。結果是地產商打錯算盤、囤積了不少農地，但絕大部份至今依然是農地，亦看不見什麼時候可以改劃為住宅用地。

日積月累，負責解決問題的精英們不再擁有解決問題的想像，他們的家人不需要每天為居住發愁，而一般市民卻只能愈發無奈，對政府和制度，包括對既得利益結構，不再存有任何改革的幻想，甚至開始仇恨。首先，大家對港府的規劃和起樓能力毫無信任，認為政府根本無意願爭取建設房屋所需的土地，包括不會收購農地或強制收回作為興建公營房屋的私有農地。其次，香港人被迫去相信樓價只升不降，認為它可以一方面滿足安居需要，同時還可以保值，迷信「唔買樓就唔會發達」。當這種心態深入民心，大家完全忘記樓價曾經暴跌的慘況，要改變這種慣性思維更是艱難，它甚至為政府維持僵化政策提供了足夠「民意」。最後，如果香港不改變公屋政策，讓更多人可以入住出租型公屋，例如將申請條件的收入紅線提升至今天數字的一倍，甚至兩倍，大多數中等收入人士根本無法合資格租住公屋，正所謂想都唔敢想，他們只能夠繼續被夾在各個階層中間，被迫走向私營市場，承受最大的壓力。

改革始於更「人性」的居住環境

如果這種建議已經超越香港人的想像，我們可以更進一步，因為更關鍵的還有一個挑戰——如何提升香港人對公營租住房屋的認同。首先要做的是大幅提升公屋單位的人均居住面積和公營房屋的公共服務設施。現時房委會新建公屋單位主要分為四種類型，分別為 :

這種標準完全不符合一個現代富裕社會應該為市民提供的居住環境。例如一個三人家庭獲發21平方米公屋單位，人均居住面積只得7平方米。雖然不少公屋戶的成員或會遷出，以致根據房署統計，2020年公屋人均居住面積平均為13.4平方米，但居民隨即要擔心變成當局定義下的寬敞戶，根據租契需要調遷。

現時房委會定義的寬敞戶及優先寬敞戶面積分別為：

諷刺的是，以三人家庭計，他們居住的公屋單位面積不應大於44平方米，即人均面積不到15平方米，何謂人性？與此同時，私人市場上面積不足20平方米的「納米樓」供應量也以數倍計增加。要改變這種扭曲局面，第一步是將公屋編配標準提升到不低於目前所謂的「寬敞戶」面積水平，繼而在十年之內提升到超過「優先寬敞戶」的面積。加上增加公共設施、改善環境等，徹底提升公屋的質素標準及在社會上的認受性。這項政策應該是香港政府今後二十年的最重要政策，重要性比任何改革更高，而且是所有特首及問責官員的共同政績，任何人如果無法為完成這項任務作出貢獻，都必須被問責。

比「港獨」「真普選」必然更容易

當然，要做到如此程度的改革，最大的障礙當然是政府，但沒有人推動政府做出這種成績亦是困難之所在。既然如此，我認為大家可以用另一種角度去想像，特別對最仇恨政府的「抗爭派」來說，改革土地供應制度的難度至少比「港獨」低，比一些人提出的「自決」或差不多完全自治的建議更可行。還有，它亦比所謂的「真普選」更符合政治現實，至少中央政府會積極責成香港政府完成住屋改革這項「政治」任務。大家知道，這不是錢的問題，就好像東大嶼的填海計劃，而是政治魄力問題，就好像實施《港區國安法》和DQ議員，或是改革通識課，看似困難，其實是缺少政治意願。如果大家能讓中央明白土地和住房問題的實況，它顯然不需要用國安法或DQ議員的手段來應對，更不需要人大會議。除了部分商界或者原教旨主義的自由經濟學家，估計泛民和建制議員都不會反對這種住屋改革。

大家都知道房屋建築的成本不高，難以滿足的是土地供應。土地供應專責小組的報告曾經明確指出，香港的閒置農地是解決土地問題的有效方法，這其實是絕大多數人都知道的事實。根據《香港01》自己的調查，新界農地足以為香港居民提供足夠土地，這並非要否定大量填海的中長期需要，兩者之間不是非此則彼的二元對立關係。根據官方數據，全港住戶有三成居於公屋，即130萬戶未有自置居所的香港家庭中，仍有約50萬戶既無自置物業亦未獲分配公屋，按每個居住單位54平方米（每戶3名成員、人均居住面積18平方米）以及採納政府所規定新發展區及綜合發展區住宅地積比最高標準6.5倍來推算，要滿足這批人的居住需求，大概需要400公頃土地，加上道路與相連綠化和商業服務設施配套，估計所需土地大約800公頃，而土地專責小組的報告明確指出，單是棕地就可以提供不少於760公頃建設用地，而屬於地產商的農地亦大約有1,000公頃，這些土地都應該是政府收購或收回的對象。

今天的土地問題並非無解，事實上，根據商業原則，香港大量的閒置農地，不論是在原居民或地產商手中，都可以成為解決香港居住和社會困難的優質資源，只是香港的官員缺乏想像力和魄力，毫無意願觸動原來的既得利益結構，更不願意承擔政策失敗的責任，甚至不願意因為要向地產商和新界原居民收購農地而被指責官商勾結。試問，地產商願意長時間將自己的資金捆綁在閒置的農業用地嗎？如果這些農地在10到20年之內根本無法被利用，甚至因為政府政策改變，這些土地毫無發展可能，只是等待政府發展需要而收地，甚至要承擔閒置農地的罰款，估計地產商更願意即時出售這些閒置農地。事實上，若政府重新獲得大量開發土地，在改劃之後，也可以為私人發展商提供更多開發用地，讓他們有更多機會貨如輪轉。香港政府應該大膽制定改革政策，明確收回新界農地的施政方向，積極改劃土地功能，承諾預留部分回收土地作私營住宅用途，公開拍賣，這比地產商囤積農地繼續閒置更為合理。

解決住屋供應必須利用新界土地

其實，要解決香港土地供應，更不應該一葉障目，將住屋視作土地唯一要解決的問題。香港的人口結構與就業分佈早就不符合城市發展規律。香港大多數人已經居住在新界，但就業職位主要都在港島或九龍，交通被迫成為調節扭曲的支點。由於土地供應格局，將持續有更多人轉移到新界居住，整體城市規劃就要更強調就業和社會服務必須積極配合轉移，這是緩解香港社會困局的唯一手段。反過來說，如果將就業機會更多地轉移到新界，就會有更多人願意遷移到新界居住，新發展區亦足以大幅提升年輕家庭的生活品質，緩解交通負擔。大家可以想像，如果在新界增加不少於一百萬個就業職位，同時更多年輕家庭在新界找到適切安居的地方，醫療、教育、商業以及其他公共服務設施積極配合，連港島和九龍的逼狹環境都會大幅改善，香港家庭的整體生活品質必然上升。其實，要做到這一點，關鍵是香港政府能否盡情擁抱改革，是否願意真心實意為香港的未來進行籌劃，有膽量跨出這一步，而不是想像着面對的都是馬蜂窩，總是擔心會捅破它，之後不知如何收拾。

簡單說，一些市民和年輕家庭憂慮的是住屋和未來的生活，不是土地。至於地產商，它們要的也不是土地，而是生意和利潤。香港作為一個集體，香港政府作為其領導者，它必須考慮如何改變新界農業用地的管理及供應制度、籌劃建設新界北部的大型商業中心區（CBD）、調整公營房屋租住政策、強化新發展區的公共服務設施，為私人住房市場提供更多土地。市民和政府之間的關係是明確和清晰的，它們是相互作用，互為因果，因為解決了土地和住房問題，不少人會對政府刮目相看。對於地產商，改變遊戲規則也完全合情合理合法，更何況只是小修改。在今天的局勢下，如果他們還要被指責為改革的障礙，是否不擔心下一批汽油彈會扔到他們的頭上？我真心認為，如果香港社會，特別是泛民，能將焦點更多地放在可以解決的問題上，而不是追求鏡中花、水中月，商界採取進步、包容的經營策略，眼光放長遠一些，政府和建制政黨認清當前的政治局面，自我檢討，大膽承擔責任，情況只會變得更好，至少香港人可以在另一個層次上建設更美好的香港，為自己尋找一個可掌握的未來。