歐盟「Fit for 55」減排方案會否引爆碳關稅戰？

歐盟委員會7月14日公布的「Fit for 55」大刀闊斧減排方案一出即惹熱議。方案之稱原意是其詳細建議將能「呼應」（fit for）歐盟在2030年實現溫室氣體淨排放比1990年水平減少55%的目標，以更具體的方法助歐盟落實2050年零淨排放。然而，「Fit for 55」驟眼看來也有「55歲身材仍好」之類的意味，被人嘲諷為「瑜伽課程的品牌名字」。這個有着怪異名號的方案，若得落實，影響將極其深遠。

大刀闊斧減排「為人類」？

目前，歐盟的溫室氣體排放水平已比1990年減少24%，要再下一城，未來10年就需要更根本性的改革。新方案除了提高原有再生能源發電比例和能源效益要求之外，就提議將分別佔歐盟溫室氣體排放22%和35%的建築物和交通置於一個新建的排放權交易機制（ETS）之中，以補足過去原有針對能源業和工業的ETS，而且連從歐盟出發或終於歐盟的國際船運也包括在內。

同時，2005年ETS實施以來獲得免費排放權的歐盟企業，未來十數年內也將逐步失去其免費排放的額度，進一步加重這些企業的環保成本。

為免此類環保政策引起類似因燃油稅增加而爆發的法國黃背心運動（Gilets Jaunes），歐盟也計劃將25%從新增ETS得來的收入用於資助境內低收入人士購買潔淨汽車、更新樓宇，並為新增的交通和能源支出作補償——以求同時照顧氣候和分配正義。

而且，歐盟也建議在2023年起開始對汽車燃料、暖氣燃料和電力以其環保表現徵收最低稅款，增加人們改用再生能源的動機。同時，非純貨運的航空交通和各種水上交通（包括捕魚）的燃料也將被納入最低徵稅之列。

對於汽車排放，新方案提出在2030年將汽車二氧化碳排放減少55%，並在2035年達至零排放。這無異於要在2035年禁止所有內燃機動力汽車的銷售，將對雄霸內燃機時代的德國汽車業帶來重大革新壓力。

此等方案尚屬27個成員國和歐盟議會同意才能作實。由於其全歐一刀切的性質，經濟發展程度較落後、較為倚重低成本優勢的中、東歐國家料將提出各種反對。在方案提出後，歐盟的汽車業、航空業和重工業界代表亦已馬上提出抗議。

對於這種預期中的反對，歐盟委員會就將「Fit for 55」放在一種理想主義框架之下作宣傳。其負責氣候政策的副主席蒂默曼斯（Frans Timmermans）就指方案為「人類提供了一個掙扎獲勝的機會」。

全球首個「碳邊境稅」

「Fit for 55」在全球層面最具爭議的項目則在其碳邊境稅的提案之上。

在方案中，碳邊境稅以「碳邊境調節機制」（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）的名目作包裝，目的是要防止歐盟企業將在歐盟境內生產某類商品的排放權成本轉移在非歐盟國家，即利用境外生產再進口歐盟——此稱為「碳洩漏」（Carbon Leakage）。

CBAM將要求歐盟的進口商為其進口商品的碳含量購買價格與歐盟ETS相等的證書，變相使所有受規管的進口商品都不會因為不在歐盟生產而能逃避歐盟的碳排放成本（換句話說，也即是其他要出口相關商品到歐盟的國家將要接受歐盟的碳排放成本）。這其實就是實然的「碳邊境稅」。

對於在歐盟本土已獲得免費排放權的商品，歐盟對同樣的進口品亦會提供相應的排放價格減免；而對於來源地本來已有排放權收費或交易機制的商品，歐盟亦會按其價格作出相應調整。類似的安排理論上將能保持世界貿易組織（WTO）的最惠國待遇要求，因其並不會產生歐盟企業與非歐盟企業之間的差別性待遇。

由於此等機制將會形成全球首個碳邊境稅，其在監督和執行機制上有明顯困難——例如歐盟難以查找某商品在別國的碳排放水平等——因此歐盟預計會在2023年首先將規管範圍局限於碳排放密度較高的商品，包括混礙土、鋼鐵、鋁、肥料、電力等等（此類商品在歐盟生產的既有免費排放權也將被取消），隨後再逐步擴展至其他商品。

碳邊境稅的設置在歐盟內外也遇上阻力。在內而言，由於邊境稅的收益將歸入歐盟預算，而非各國預算，因此是歐盟擴權之舉，勢將掀動各國疑歐派的反對，認為這將助長不經民選的布魯塞爾官僚權力、損害各成員國主權。

同時，碳邊境稅雖然有助歐盟企業與境外企業在歐盟市場競爭，可是歐盟企業賣到境外的商品依然會因歐盟的碳排放高昂成本而被迫面對在境外市場的不利競爭條件。這也是歐盟企業反對方案的主因之一。

擠壓發展中國家的發展權？

更大的壓力卻來自歐盟以外。早在4月，中國、印度、巴西和南非已曾發表共同聲明，表示反對歐盟的碳邊境稅計劃，認為這破壞了國際氣候政策中「共同卻有區別責任」（common but differentiated responsibilities）的原則。由於歐盟的邊境稅變相是要求發展中國家接受歐盟的高排放成本，這無疑是歐盟將其標準加諸他國的行動，似乎沒有尊重到歷史性排放較低的發展中國家的發展權。

根據政治新聞網站Politico對本年4月中法德三方領袖氣候對話的解讀，新華社通稿中習近平「應對氣候變化……不應該成為地緣政治的籌碼、攻擊他國的靶子、貿易壁壘的藉口」一語就被閱讀成針對歐盟碳邊境稅的表態。不過，對於中國而言，如果歐盟只對上述碳排放密度較高的商品徵稅，而不將稅項擴展至工業製品之上的話，中國其實沒有什麼值得擔心的地方——特別是在中國也正推動在這些產業之上的排放權交易機制，未來中國政府收取的份額將能在歐盟碳排放稅中獲扣除。

而在美國，自奧巴馬時代試推排放權交易制度失敗後，經過近十年的政治轉變，共和黨政客基本上都變成了反對減排政策的死硬派，而民主黨則愈加離棄如排放權交易般的市場機制，趨向主張硬性的政府規管，因此即使拜登能夠通通潔淨能源標準之類的立法，也不能對接上歐盟碳排放稅的扣減機制。

雖然此刻參議院民主黨人的3.5萬億美元預算提案中有提出與歐盟CBAM類似的「碳關稅」，可是在美國本土沒有全國排放權交易的背景下，此類關稅即能落實也只會成為保護主義工具。美國財長耶倫（Janet Yellen）日前就表示希望歐盟的機制會照顧到美國不以排放權交易為基礎的氣候政策——在硬性排放規管與排放權市場機制之間成本換算不明的背景下，歐盟的碳邊境稅有可能會造成美歐之間的貿易磨擦，特別是在美國果真實施其保護主義式的另類碳關稅的情況下。

面對歐盟的碳邊境稅，他國商家依然可以「左手交右手」，將以潔淨方式生產的商品出口歐盟，再將以排放量高方式生產的商品轉售其他地區，而歐盟的進口商也可以在產品供應鏈的上下游商品進行調整去規避關稅（例如不進口鋼材，轉而進口鋼製中間材料）。即使如此，貿易磨擦的風險依然存在。

正如歐洲不少國家以數碼稅間接促成了近年各國為全球最低企業稅和按利潤來源地徵稅的改革進程一般，歐盟碳邊境稅的執行若要避免產生國與國之間的貿易磨擦，也就需要各國同意執行一套全球性的排放權交易制度，並照顧不同國家的具體經濟狀況。對於，國際貨幣基金組織（IMF）上月就正在討論一項與各國國內生產總值（GDP）掛鉤的碳定價倡議，不過在目前對立性甚強的國際形勢下，這一類多邊主義合作很可能只會是空中樓閣。