【美國政企關係】軍工企業獨一無二的地位

撰文:黃治金
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中美1月達成第一階段貿易協議後,第二階段貿易協議的談判預計將更多討論中國產業政策、國有企業補貼等問題,政府和市場的關係將是焦點。
與此同時,美國國內很多人反對特朗普政府通過強加關税、發佈行政令或訴諸國會法律干預市場和貿易活動的行為,因為它很大程度上違背了自由市場的原則,也不符合保守派所主張的限制政府角色、規模和開支的理念。
那麼,美國又如何看待自身政府、市場和企業之間的關係?

談到美國政府和企業的關係,有一種特殊的美國「跨國企業」不得不談,那就是美國軍工企業,也就是美國國防承包商,因為它們在國內和國外同美國政府的關係最為特殊。一方面,政府通過產業控制等方式對這類企業加大管控,另一方面,這些企業的巨大的財力也決定了它們龐大的遊說實力。這種遊說實力超過國內一般的私有企業。

與一般的私有企業不同,軍工企業雖也是私營,但有着強大的軍方背景和政府角色。美國國防部對這些特殊的私營企業有着嚴格的管理和監督制度,其中就包括機密信息的保護。它們的專利技術都受到政府的直接控制和保護,不能在市場隨意轉讓買賣。譬如波音公司(Boeing)、雷神公司(Raytheon)和洛歇·馬丁(Lockheed Martin)。

這離不開它們同白宮、國防軍事部門和國會的聯繫。

美國國防部撰寫進購報告,交由國會審議或聽證,最後相關預算就會被納入年度《國防授權法案》,其中就列明瞭相關裝備研發、採購和維護的費用。美國軍工企業為了獲得政府合同,就會迫使自己不斷改善技術,更新或升級武器裝備,這裏體現「市場競爭」。美國的這種國防採購也會助力一些小企業的成長,但主要玩家還是美國軍方和軍工企業。

這些軍工企業亦完全服務於美國的國家戰略和政治目的。一方面,這些企業的最大買主是美國軍方,收入來源主要來自佔據世界軍費約一半的美國軍費支出;另一方面,這些企業有時也依賴美國政府出口自己的武器和服務,目的地主要聚焦在中東和亞太國家或地區。2013年至2017年間,美國軍事出口額約佔全球軍事出口總額的34%,遠超俄羅斯。

很多軍工企業都是上市公司,按市場化運作,非常盈利。但它們的盈利也離不開對政府的遊說,這就是美國金錢政治的體現,凸顯美國同軍工業的相互依存關係。軍工業通過資助美國智庫,間接遊說美國決策部門,或者成立政治行動委員會(PAC)向國會和行政機構的鷹派或強硬派提供政治獻金。這些都是為了保障自己能夠拿到合同以及美國足夠的預算。

以第二大國防承包商波音公司為例。2019年3月波音737-MAX客機墜毀後,負責監管波音的美國聯邦航空管理局(FAA)遠遲於歐盟和中國等監管機構發佈禁飛令,使得波音和美國政府的特殊關係再次受到公眾的關注。

波音對美國政府的遊說,自1998年以來已經達到2.75億美元,2018年就高達1510萬美元。美國國防部很多合同都給了波音,波音也是美國總統專機的製造商,美國航空航天局(NASA)也間接向波音提供補貼。特朗普還迫使中東及歐洲盟友購買波音產品。特朗普對中國的關税貿易戰,也避免波及波音公司。波音公司是美國最大的對華出口商之一。

這種金錢政治背後也有「旋轉門」。聯邦航空管理局副局長埃爾韋爾(Daniel Kevin Elwell)也曾在美國航空航天工業協會擔任管理職位,波音正是該協會的成員。埃爾韋爾承認,FAA發佈對波音的禁飛令,事先也和負責監管FAA的美國聯邦運輸部部長趙小蘭(Elaine Chao)有過密切溝通。最重要的,波音也是趙小蘭的丈夫、參議院多數黨領袖麥康奈爾(Mitch McConnell)的「金主」。2018年中期選舉,波音曾向麥康奈爾成立的共和黨行動委員會「參議院領導基金」(Senate Leadership Fund)提供25萬美元的政治捐助。

這種政治獻金和遊說一樣,也是美國民主政治的特色之一。按照美國《聯邦選舉競選發》(FECA)和《遊說信息披露法》(Lobbying Disclosure Act),企業可以通過成立或贊助「政治行動委員會」(PAC)公開支持特定政治人物和公共政策,以便讓政策更為貼近社會和企業的實際需求。財力越雄厚的企業,對於公共政策的影響就越大,比如一些受個別大型企業支持的政客,勝選上任後力推有助於該企業的政策,退休後又可進入該企業擔任董事會成員等職位。奧巴馬當年兩次選舉都曾受到來自硅谷科技企業的大量政治獻金。

所以,和美國聯邦級私有企業相比,美國軍工企業同政府的聯繫更多,可以說是一個經濟和政治組織的共生體,都是追求的是自身利益的最大化,但政府的把控力度更大。