策解|「社福商業化」觀念作祟 整筆撥款變「萬惡之源」

撰文:劉夢婷
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特區政府2001年起向非政府機構(NGO)推行整筆撥款津助制度(LSG),不料衍生「肥上瘦下」、「同工不同酬」等負面影響,被社會福利界廣泛詬病為「萬惡之源」。儘管21年來,政府兩經檢討,但仍然未見徹底改革。早前社會福利署公佈逾80個非政府機構《最高三層職員薪酬檢討報告》,當中有高層年薪達到205萬至312萬元,也有高層年薪佔機構薪酬開支超過十分之一,再度暴露LSG背後的結構性問題。原有缺陷未被修補,政府早前又決定實施節流計劃,由下個財政年度起削減整筆撥款款項1%,或引發小型機構裁員。凡此種種,皆可折射當局的社會福利觀念有多狹隘,而且持續「開倒車」。

中點薪金撥款潛藏缺陷
「社福商業化」有違初心

2001年之前,社會福利署(社署)實行「實報實銷」制,對於社福機構的人手編制、薪酬水平、員工資歷及各類社會福利服務的單項開支設限,進行相對嚴謹的審核程序後再批准。不過,該制度存在明顯弊端,例如不夠靈活自主、行政成本高昂、撥款準則不能有效確保機構的服務質素等。

於是,時任社署署長的林鄭月娥決定取締傳統撥款制度,推出整筆撥款津助制度,即一筆過將薪酬成本、項目費用及其他運營成本的款項撥給非政府機構。撥款基準受資助NGO截至2000年4月1日的認可人手編制人數「定影」,再按照2000年3月31日的公務員總薪級表的中點薪金推算員工薪酬之和,並按照此基準「封頂」,就算機構將來聘請新員工,政府一旦批出撥款,也不會追加額外資助。

香港社會工作者總工會(社總)外務副會長張志偉表示,根據最新表格,月薪中位數是53500元。中點薪金撥款基準先天不足,存在隱藏缺陷,久而久之會造成社工和社署同工不同酬,不利於社會福利良性發展。(香港01製圖)

改革本意是想增加機構自主性與彈性、提高服務質素,然而事與願違。其中一大癥結在於,圍繞薪金表中位數的整筆款項額度始終有限,且政府撥款參考2000年的人手編制,早就跟不上時代變遷,帶來諸多問題。

問題之一在於,LSG造成社福機構和社署「同工不同酬」,導致社工的專業素質和年資不被尊重、認可。理論上看,社工應一年跳一個薪級點,倘若機構經驗豐富、年資長的社工增加,則人力成本日漸超過中位數,老社工成為機構負擔,整筆撥款額度便顯得拮据。但根據制度,政府不會增加後續撥款,而為了合理規劃款項、儲備財政資源,機構普遍不會按照表格行事,最終造成「同工不同酬」困局。

張志偉列舉,部分機構或把所有薪酬停留在中位數,或延長員工加薪時間,利用兩年升一個薪級點、一年升半個薪級點等操作控制成本,沒能為前線社工的專業素養合理買單。(黃寶瑩攝)

問題之二在於,NGO自主彈性過大,恐致管理不當、透明度不夠高。香港社會工作者總工會(社總)外務副會長張志偉列舉,機構可能會解僱年資久、人工高的社工,或延遲聘請新人填補空缺,這回嚴重影響小型機構的服務質素。

另外,獲津助金額低於1000萬、或其運營收入只有50%及以下的機構,可豁免上載財務及檢討報告至社署,因此機構內部自主決定的薪酬架構和人手編制不夠透明,導致「肥上瘦下」亂象。

問題之三在於,LSG認可的估計人手編制在2000年已經存在,部分人手沿用上世紀八、九十年代的標準,編制和當下社會需求已完全脫節,社署應盡快根據當下服務類型重新分析和評估實際人手。

新任立法會社會福利界議員、新思維主席狄志遠指出,社福機構可能顧慮到年資長、經驗豐富的社工會提高人力成本,管理日趨保守。機構本應投入約九成預算在人力上,若為控制成本而減少人工,會導致士氣低落、優質人才流失。(龔嘉盛攝)

從本質上看,社福機構應著力於改善基層民眾生活、增加社會安定,但多年來,LSG卻變相要求機構高層用商業思維來管理,從業者要為關鍵績效指標(KPI)、預算等利益問題奔波,這與「以人為本」的初心十分矛盾。政府受西方管理主義影響,迷信市場力量,反映其落後的社會福利觀。

社福資源患寡亦患不均
政府兩度檢討屢開倒車

2021年12月8日,社會福利署就節流計劃發信通知164間資助機構,當中提到2022至2023年度的經常性資助將削減1%。以2021-22財政年度的撥款額約198億元計,削減撥款涉兩億元左右。張志偉認為,這兩億元只是政府整體支出的九牛一毛,卻會對財政儲備少的小型社福機構造成衝擊,可能減少人手或凍結招聘人手,影響服務質素。

社會對於服務的需求本就龐大且還在不斷增加,社會工作者的待遇、政府投放的資源卻沒有跟上。張志偉認為,不少社會服務項目均需要相當的資金運轉,全港164間機構分發近200億元,讓人質疑究竟能解決多少問題。(香港01製圖)

另外,由於人手編制過時,機構為應對新的社會需求,又想節約開支,便會以外判服務形式分擔壓力。然而,外判員工的合約不能提供長期、穩定的服務,照顧長者或殘障人士的重大責任便被推卸給質量參差、周期短暫的市場,嚴重影響服務使用者的體驗。

面對重重問題,社福界持續爭取改革LSG制度,政府卻未能直面問題,甚至在檢討上走下坡路。當年政府一推出LSG制度,便有不少NGO為節儉開支裁員、大幅減短服務計劃年期。社福界通過罷工、絕食、靜坐等行動爭取檢討,終於換得政府在2008年成立整筆撥款獨立檢討委員會,並實行第一次檢討,提出48項建議。

政府的檢討沒能根本解決LSG制度的隱藏缺陷,但分「蛋糕」的方式未變,同時「蛋糕」也沒有明顯變得更大。(香港01製圖)

張志偉指出,當時認為這48項建議是「得來不易」。而去年7月,勞工及福利局委任的專責小組完成LSG制度檢討後認為,LSG制度包括現行向機構撥款的計算方法,應予以保留,並提出30項建議以進一步優化制度。

社福界普遍認為這30項建議不過是「小修小補」、錦上添花。張志偉感嘆,去年的30項建議甚至不如當年的48項建議那般有誠意,政府多年來在「開倒車」。

2017年,香港社會工作者總工會、香港社會工作人員協會、香港社會服務聯會及時任立法會議員邵家臻的辦事處,進行九場諮詢會,整理出10個痛點,促政府徹底改革LSG制度,但效果仍然不理想。(資料圖片/李澤彤攝)

其因有二。首先,LSG制度造成社福機構內部的薪酬結構不合理、管理不透明,基層社工與管理層雙方不團結,難以達成共識,不能集中火力思考社會服務究竟如何調理。其次,社福界與政府之間存在觀念衝突,港府對於業界真實的生存環境不了解,所謂檢討只不過是在高屋建瓴地開諮詢會、做問卷;但業界的期待明明是通過洞悉行業的薪酬結構、人手編制、人員流失率等實際情況對症下藥。

張志偉表示,對政府不痛不癢的檢討「很失望」。放眼國際,許多歐美國家或地區運用社會力量做服務,香港作為華人社會,靠政府給機構撥款來維持服務,在全球都算是特例,因此難有榜樣借鑒撥款制度究竟如何改革。但無論如何,政府都應放下離地的身段,傾聽業界真實需求,徹底改革LSG制度,而非自欺欺人地保留「萬惡之源」。