【01周報】基建工程超支成常態 政府港鐵沙中線協議早有伏筆
本港兩項千億基建工程又再超支：政府上周確認，港方需再為港珠澳大橋多承擔近24億港元， 而動工以來一波三折的沙中線，則成為本地史上最昂貴的鐵路，最新預算超支165億元。
顯然，香港基建工程超支已是常態。政府雖然把監察公共財政和檢討掛在嘴邊，但深究其與港鐵安排的建造協議，內情卻是鼓勵超資的誘因。
此外，有研究揭露，政府大多蓄意低估大型基建的造價，以欺瞞撥款過關。
成語「亡羊補牢」比喻出了問題以後想辦法補救，可以防止繼續受損失。這個道理說來簡單，每當基建超支問題引發爭議，無論是政府回應、議員質詢還是社會輿論，無不充斥亡羊補牢的論調，但是喧鬧過後，迎來的卻是又一波超支「攀比」。
現時全球平均每公里成本最高的鐵路工程排行榜中，頭三甲由香港包辦，依次為西港島線、沙中線與高鐵香港段。其中沙中線最新預算超支165億元，主體工程總造價達873億元，再加上由政府指派的獨立監察顧問費約6億元，總開支達879億元，連同前期工程、保護工程及先前的追加撥款，整個項目開支達971億元，較最初預計高22%。
港鐵本月初公布最新工程預算時便指出，有三大「外部原因」導致超支，分別是宋皇臺站工地的考古發現、灣仔北一帶延遲或未能完整交接工地，以及為配合會展站日後車站上蓋發展而額外加建的地基工程。
不過，仔細分析施工以來一系列事端，從工程規劃、管理與監督等各個層面，仍有許多啟人疑竇之處，初步總結，沙中線超支涉及四大因素：一、前期考古工作不足；二、政府欠協調；三、經營權模式提供超支誘因；四、政府監管乏力。而港鐵作為施工方、政府作為監督方，均難迴避問責。
興建模式生超支誘因
沙中線工程帶出一個重大疑問：工程融資方式要為超支負多大責任？翻查近年香港鐵路工程的造價，以高鐵香港段及沙中線超支金額最龐大。無獨有偶，兩者均採用「服務經營權模式」。
過去本港大部分的鐵路工程，均以「擁有權」的融資方式興建，即由港鐵負責斥資興建，鐵路建成後由港鐵擁有，一旦遇上超支則由港鐵承擔。
在這種融資方式下，政府往往會同時批出上蓋物業發展權予港鐵，以填補鐵路發展差額。兩鐵合併後，政府引入「服務經營權模式」，由政府斥資委託港鐵興建，建成後由港鐵經營，但政府須為超支承擔風險。
為何政府會引入這種新融資方式？運輸及房屋局2008年撰寫的《立法會參考資料摘要：沙田至中環線及地鐵觀塘線延線》，提及「按照港鐵公司的最新預測，一如大多數鐵路項目，沙中線在財政上不可行。倘若採用擁有權模式，政府須要提供大約241億元資助，以填補資金差額。」港鐵內部消息人士指出，由於工程開支龐大，港鐵沒有財力建造鐵路，於是同意採用以政府「包底」的模式興建。
不過，這種融資方式存在「超支誘因」及「監管鬆散」兩大問題。長期研究本港基建超支問題的前立法會議員姚松炎解釋，在這個合約安排下，由於管理方不用就超支承擔任何責任，合約安排沒有提供足夠誘因避免超支，對造成超支有一定關聯。公共專業聯盟政策召集人黎廣德亦同意經營權模式導致超支，「港鐵超支愈多，就收更多管理費，因此愈超支對港鐵愈有利。因此港鐵在預算時（包括估算超支時）會傾向『報大數』（誇大超支金額）。而承建商在這個情況下，索性增加開支，直至撥款用盡為止，形成自我實現預言，超支條數會變大。」
政府監管乏力
以經營權模式興建工程，亦讓政府難以監管工程進度。以同為經營權模式興建的高鐵為例，有顧問報告指出，政府與港鐵就高鐵項目簽訂的《委託協議》存在兩大缺失：一、架構安排無界定衡量雙方表現的準則；二、沒有讓政府以港鐵表現欠佳為由的介入機制。
根據路政署對《香港01》的回覆，政府監察沙中線的主要措施包括在「項目監管委員會」了解港鐵相關採購活動、成本控制、進度等，聘請「監察及核證顧問」協助署方進行監察工作和定期審核。黎廣德質疑，在這種機制當中，即使政府難以有效發揮監管角色，「在現時港鐵獨大情況下，最熟悉鐵路的工程師都被港鐵納入旗下，路政署工程師對工程熟悉程度不如港鐵，監察效果有限；此外，路政署聘請的顧問公司規模不如港鐵大，其評估沒有實效，只是小罵大幫忙。」
被問及是否就港鐵工程延誤而有任何的懲罰機制時，路政署沒有正面回覆。由此或可以反映，政府的監察流於了解港鐵項目進度，但沒有權力介入工程管理的工作，或難以對港鐵施加壓力。
上文節錄自第91期《香港01》周報（2017年12月18日）。
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