80年前，承載維護和平使命的聯合國在二戰後誕生；80年後，世界各地依然戰火不斷，聯合國也因在重大危機前反應遲緩而備受質疑。過去一週的聯合國大會上，多個成員國相繼承認巴勒斯坦國，凸顯聯合國作為國際合作平台的重要地位。但如何在波譎雲詭的國際局勢中繼續發揮作用，是這個步入耄耋之年的多邊組織須深切思考的問題。

「聯合國並非一個完美的組織，但我們需要它。」2012年，第七任聯合國秘書長安南（Kofi Annan）接受媒體訪問時，如此形容這個多年來備受批評，卻始終在國際事務中發揮關鍵作用的多邊組織。

聯合國在二戰硝煙熄滅後正式成立。1945年10月24日，即二戰結束不到兩個月，由50國代表簽署的《聯合國憲章》正式生效，明確列出聯合國的宗旨，包括維持國際和平與安全、重申對基本人權的信念、促進社會進步和提高生活水平等。

然而，從只有51個成員擴展到今天的193個成員，成立80年的聯合國如今面對的，依然是持續動盪的世界。從歐洲到中東，從非洲到亞洲，衝突與分裂接連不斷，氣候危機與貧富鴻溝加劇了聯合國面對的挑戰，而資金短缺問題更讓聯合國陷入前所未有的困境。

美國總統特朗普（Donald Trump，又譯川普）周二（9月23日）在聯大發表演講時，批評聯合國對全球戰爭袖手旁觀，甚至還質問：「聯合國存在的目的是甚麼？它甚至遠未發揮應有的潛力。」

長期研究聯合國的美國紐約市立大學政治學系校長榮譽教授韋斯（Thomas G. Weiss）接受《聯合早報》訪問時指出：「《聯合國憲章》開篇的首要宗旨便是『使後代免受戰爭的禍害』。然而，環顧當今世界，不得不承認這一目標未能實現。」

國際危機組織專研聯合國的高級分析員福蒂（Daniel Forti）則告訴《聯合早報》，自1945年以來，聯合國經歷過高潮與低谷，但此刻，它正處於「自由落體」（freefall）狀態。

福蒂說：「與冷戰後時期相比，聯合國在和平與安全領域的影響力已顯著下降……過去10年，世界大國之間日益加劇的地緣政治分歧削弱了安全理事會的作用。聯合國也面臨巨大的財政危機，這將迫使它在全球的運作上做出艱難抉擇。」

聯合國的困境，根源在於它的結構性缺陷：無法執行自己的決議，因為它既沒有常備軍，也缺乏獨立的執行機制，聯合國決議雖象徵國際共識，卻缺乏落實的強制力，無法強制各國必須遵守。

五常握有否決權　長期鉗制安理會

理論上，聯合國安理會擁有最強大的權力，可依《憲章》第七章授權實施制裁或進行軍事干預，但在現實中，這一權力長期被美國、英國、法國、俄羅斯和中國這五個常任理事國的否決權所鉗制。

安理會的否決權是美英和蘇聯領袖在聯合國成立前提出的，目的是確保常任理事國的利益得到保護，而超級大國也樂於頻繁行使這一特權。

聯合國創立初期，蘇聯尤其積極使用否決權，1946年就針對一項有關英法從黎巴嫩和敘利亞撤軍的決議案首次動用否決權。實際上，安理會的前50次否決權均由蘇聯行使。

到了1970年代，美國也開始效仿，對譴責以色列和南非的決議行使否決權。加沙戰事爆發近兩年來，美國六次在安理會行使否決權，導致要求加沙立即無條件實現永久停火的決議案一直無法通過。

卡內基國際和平基金會非常駐研究員范明秋（Minh-Thu Pham）接受《聯合早報》訪問時指出：「聯合國代表着全世界所有國家，以及它們帶到談判桌上的迥異立場，有鑑於此，它顯然是一個笨重而不完美的解決機制。許多人看到蘇丹、加沙和烏克蘭等衝突時，都會質疑聯合國為何未能在解決這些問題上發揮更大作用，但這是極其艱難的外交過程。」

范明秋曾擔任安南的顧問。她說：「我們急須通過談判，為過長的持續衝突名單找到解決方案。而在這方面，沒有任何機構比聯合國更具優勢。」

一些國家賴賬不貢獻　聯合國缺錢被迫裁員砍援助

不過，聯合國當前最大的挑戰，無疑是資金短缺對其運作的掣肘。

福蒂指出，聯合國改革的當務之急，正是應對席捲整個組織的巨大財政危機。「華盛頓對聯合國實施的預算削減，加上多年積累的資金流動短缺，使得聯合國不得不展開大規模的成本削減行動。」

聯合國的經費主要靠成員國繳納的會費和自願捐款，但過去七年，它一直面臨現金流危機，因為並非所有成員國都按時繳納全額會費。

截至2025年9月15日，已全額繳納2025年經常預算的國家有129個，64個國家尚未繳納。

作為世界最大經濟體，美國是聯合國會費的最大貢獻國，每年承擔約22%的常規開銷。

然而，今年1月特朗普重返白宮以來，美國單在聯合國常規預算與維和行動方面就拖欠超過30億美元；這還不包括美國承諾向聯合國各機構和項目提供的數十億美元自願捐款。

福蒂說：「聯合國縮小規模不可避免，意味着它提供的糧食援助將減少，疫苗接種活動將受限，其他諸多拯救生命的服務也會相應收縮。」

聯合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres）5月宣布名為「聯合國80」（UN80）的改革進程，並承諾聯合國秘書處將裁減約五分之一的員工。依賴美國資金的救援機構如世界糧食計劃署（WFP），則會進行更大幅度削減。

范明秋指出，聯合國如今只能在「資源更少」的情況下做「更少的事」。「但通過減少不同聯合國機構之間的職能重疊與授權重疊，並在採購、服務共享等領域推行合理改革，聯合國實際上仍能實現真正的效率提升，讓有限資源發揮更大作用。」

專家：避免世界大戰重演　聯合國重要作用不應忽視

走過80年風雨，聯合國並非一無是處。范明秋說：「聯合國已經取得一長串重大成就，卻鮮少受到應有的關注。」

她舉例，聯合國與美國、蘇聯的合作消滅了在20世紀奪走3億人性命的天花，協助避免一場如二戰般的大規模衝突，並促成全球數十場較小衝突的終結。聯合國的談判促成《蒙特利爾議定書》，大幅減少破壞臭氧層的氯氟烴生產。聯合國的衛生與人道主義項目挽救了數以百萬計的生命，並為深受饑荒、疾病和自然災害折磨的家庭提供援助。

在今年的年度報告中，古特雷斯也列舉聯合國仍發揮作用的領域。報告顯示，在2024年，聯合國共為逃離戰爭、饑荒和迫害的1億3900萬人提供援助與保護，有120多個國家和地區的1億2300萬人獲得糧食和其他援助；它也協助解決影響超過40億人的全球水危機。

此外，聯合國為全世界45%的兒童提供疫苗，每年拯救300萬生命。

在維持和平方面，聯合國自成立以來發起至少72次維和行動，截至2024年仍有約6萬7500名維和人員和文職人員在11個行動區域開展工作。

聯合國在維護世界和平方面的努力獲得了國際認可，過去數十年，聯合國及它的專門機構、基金、相關組織和工作人員共12次榮獲享有盛譽的諾貝爾和平獎。其中，聯合國難民署（UNHCR）更是在1954年和1981年兩度獲獎。

在評價聯合國的成就時，福蒂認為，聯合國過去80年做出不少貢獻：「與創立宗旨的核心相符，聯合國始終是一個讓大國能就國際事務低調溝通的平台，從而避免人類重回可能造成毀滅後果的世界大戰。」

他認為，在當今支離破碎的全球格局中，聯合國依然扮演着重要角色。「它為受衝突影響的國家承擔了其他夥伴不願介入的人道援助與維和任務。它還為各國提供溝通與表達立場的平台，即便是在看似無法解決的問題上亦是如此。」

韋斯則直言，聯合國能夠持續運作，本身就是一項重要成就。

他提醒世人不應忘記聯合國成立的背景。「學者和決策者應該研究一下1942年至1945年間多邊主義形成的根源，尤其要探究二戰壓力如何創造條件，克服各國不願合作的傾向。這種認知在當今國際舞台上幾乎已蕩然無存。」

須改革和增強包容性　盼未來80年保持強大

本屆聯合國大會主席貝爾伯克（Annalena Baerbock）在高級別會議周開幕前夕，也強調聯合國作為多邊國際組織的重要性，但她同意聯合國有必要做出改革，並增強包容性。

貝爾伯克說，經歷了80年的世界變遷後，現在是時候「讓聯合國適應和進化，以引領我們走向未來80年，並向80億人證明這個組織為何依然重要」。

她強調：「我們的任務是確保聯合國在未來80年保持強大。」

小型多邊機制崛起　聯合國逐漸被取代？

在當前全球格局不斷分化的背景下，七國集團（G7）、二十國集團（G20）及金磚國家（BRICS）等小型多邊機制正逐漸崛起。雖然這些集團缺乏授權來應對安全危機，但它們似乎正憑藉成員的地緣政治影響力，逐漸在制定全球議程方面與聯合國展開競爭。

G20和金磚國家等機制象徵着國際社會正朝着更具包容性的國際秩序邁進，因為它們為一些新興經濟體提供了發聲的平台，而這正是由列強主導的安理會多年改革始終未能實現的。即使無法填補安理會癱瘓造成的缺口，它們的存在本身就可能挑戰安理會的合法性，以及聯合國在國際外交中的核心地位。

韋斯指出，聯合國實施的是普遍會員制，這讓它在討論規範、原則與標準方面具有優勢。然而，由於聯合國的議程幾乎包羅萬象，實際執行時往往捉襟見肘。

韋斯說：「相較之下，那些不包含弱小國家的較小團體正發揮着日益重要的作用。一旦作出決定，它們就能立即行動。聯合國既缺乏資源，也缺乏人力來履行日益擴大的授權任務。」

范明秋認為，區域組織崛起其實是積極的發展。她說：「從美洲國家組織、（發展中國家組成的）77國集團，到歐盟和金磚國家，我們看到一些志同道合的國家聯盟，正通過各種方式推動它們在經濟、社會和安全領域的共同利益與價值觀。這種對話與多邊合作的精神，與支撐聯合國運作的多邊主義精神是一致的。」

她指出，在當今由區域和全球機構與夥伴關係交織而成的複雜格局中，各方的角色與責任有時會產生摩擦，但這在某些情況下反而能讓聯合國更容易達成共識。「舉例來說，當非洲聯盟或77國集團這樣的組織能夠在某一議題上達成一致並形成共同立場時，往往能大大促進聯合國在紐約最終敲定協議。」

區域集團行動敏捷靈活　未來可能與聯合國互補

福蒂則認為，聯合國在全球的廣泛角色，是任何區域或小型多邊組織無法取代的。

他說：「在聯合國成員國分歧嚴重的時刻，區域集團和較小規模的多邊組織顯得更加重要。無論是基於地理、經濟還是意識形態利益，這些集團都能以比聯合國更敏捷、更靈活的方式，幫助各國圍繞共同優先事項展開合作。」

不過福蒂指出，與其關注區域組織能否取代聯合國，不如說它們在未來更可能發揮互補作用。他說：「要實現有效的多邊應對，需要的是不同集團之間更緊密的協調，而非零和式的競爭。」

本文獲《聯合早報》授權轉載