2025年1月，全國31個省級行政區陸續召開地方兩會，地方政府根據中央經濟工作會議的精神，結合本地實際，規劃了未來一年的工作重點。今年的地方兩會與往年不同，全球經濟復甦乏力、國內經濟壓力加大，導致各地在設定經濟目標和實施政策時面臨空前的挑戰。特別是在中央經濟工作會議之後，如何保增長和穩民生，成為各地兩會討論的核心話題。不過，必須指出的是，當下地方政府面臨的最大挑戰依然是「錢」的問題。

首先，2025年全國31個省市的GDP增速目標普遍較高。據統計，2025年全國31個省市的加權GDP增長目標為5.3%，雖然比2024年的目標略低（5.4%），但整體目標仍保持較高水平。這一調整並非意味着各地放鬆對經濟增長的要求，反而是在全球經濟形勢複雜多變的背景下，各地根據自身發展情況作出的更加務實的調整。各經濟大省，尤其是廣東、江蘇、山東等地，依然維持在5%左右的增長目標，顯示出它們在國家經濟中「挑大樑」的地位。浙江將目標定在5.5%，體現其作為經濟強省的擔當。部分省份則因2024年經濟增速未達預期，採取更加保守的目標設定，展現務實的態度。2025年是「十四五」規劃的收官之年，也是「十五五」規劃的開局之年，穩增長的需求尤其突出，預計全國的GDP增長目標依然會定在5%左右。

經濟增長目標的設定背後，面臨着一系列複雜的挑戰，其中物價目標的調整就是一個重要信號。各省市普遍將CPI目標從過去的3%下調至2%，這一變化不僅是為降低通脹，更反映政策層面在物價管理上的新思路。過去，3%的CPI目標通常被視為物價上限，政策重點是防止經濟過熱和過高的通脹。而如今，2%的CPI目標傳遞出希望物價保持在更合理、更穩定水平的信號，既避免通脹過高，又希望物價適度回升。因此，各地政府的目標管理不僅在抑制物價上漲，還在於通過調整政策，減輕不必要的競爭壓力，推動物價回歸合理區間。

財政壓力依然是地方政府最難應對的問題。根據目前已公布的23個省市的預算目標，2025年的預算收入增速僅為3.1%，創近年來的新低。伴隨着財政逆周期調控的需求，預計狹義赤字率將接近4%。收入增速下降直接意味着地方財政面臨的壓力進一步加大，赤字問題愈加嚴峻。無論是在民生保障還是基礎設施投資方面，財政捉襟見肘都使得地方政府的負擔愈加沉重。因此，如何應對債務風險、確保財政可持續成為地方政府的首要任務。一些省份如河南和湖北已經明確表示禁止新增隱性債務，並強化債務管理和財政透明化。

與此同時，各地也在推動財稅體制改革，力求從根本上緩解財政壓力。廣東、湖南、吉林等省份提出深化零基預算改革，預計將在2025年進行試點，並逐步推廣。通過零基預算，各地政府計劃重新審視每一項財政支出，減少不必要的行政開支，把更多資金投入到民生領域。這一改革能有效提高財政資金使用效率，為地方經濟的可持續發展提供資金保障。而財政化債和房地產市場下行的雙重壓力，也讓部分地方政府在金融領域面臨更大挑戰。金融風險與財政風險交織，如何通過風險防控確保資金鍊穩定，成為亟待解決的難題。

今年地方兩會也把提振消費作為「頭等任務」。雖然社會消費品零售總額增速有所回調，但消費依然被視為推動經濟增長的關鍵。2025年，大多數省份將提振消費作為首要目標，採取多項措施擴大消費規模。例如，黑龍江提出加大消費券的發放，鼓勵居民消費；北京、上海等地提出要大力發展夜間經濟和直播經濟，推動新型消費場景的出現；廣東則計劃建設市內免稅店，擴大免稅消費市場。此外，各地還將加大對健康、養老、托幼、家政等服務消費的支持，力求通過多元化的消費場景推動消費全面復甦。

投資方面，則將重點轉向提升效益。今年，各地提出的固定資產投資增速目標普遍有所回調，這體現中央對提高投資效益的要求。湖北、江西、河南、廣東等地提出的重大項目投資規模均在萬億元級，這些大項目將有助於地方經濟增長和就業，但也要求地方政府優化投資結構。在這種背景下，地方政府特別強調爭取中央預算內資金和專項債的支持，以確保大規模基礎設施項目的順利推進。特別是在一些財政壓力較大的省份，如重慶、吉林和天津，地方政府通過加大債務化解力度，推動地方現金流改善，並進一步刺激固定資產投資增速。

在安邦智庫（ANBOUND）的研究人員看來，今年地方政府穩經濟面臨着巨大的挑戰，主要難點可以歸結為「三缺」——缺錢、缺信心、缺空間。

「缺錢」這一問題前面已經分析過了，不再贅述。值得特別指出的是，目前地方政府最迫切的就是資金短缺，政府、企業、居民都面臨「缺錢」的困境。而且，隨着老齡化加速，資金問題的嚴峻性將進一步加劇。據了解，多數國家的養老金預籌比例在GDP的50%到100%之間，有的甚至超過100%；而中國的這一比例則低得多，約不到10%，甚至有人估算僅為2%到3%。這意味着，國家層面的養老保障能力非常脆弱，幾乎沒有應對重大沖擊的空間。因此，央行前行長周小川曾警告，面對養老保障問題時，我們不能迴避，不要以為問題遠在未來，拖延只會讓問題變得更難解決。更重要的是，不能只靠短期的應急措施，而應從根本上解決這一問題。

「缺信心」是當前另一大難題，尤其在民營企業和外資企業中，普遍存在觀望情緒，對未來的政策和市場前景充滿疑慮。比如，安邦智庫在調研中發現，外資企業對於政策變化的擔憂越來越明顯，很多企業都在關注中國的政策是否會發生變化。國內的民營企業也同樣缺乏信心，安邦智庫的調研顯示，近年來幾乎沒有找到對未來充滿信心的民營企業。企業的信心問題是多方面的，涉及政策環境、市場形勢、供應鏈調整、外貿環境以及國際地緣政治等多重因素，屬於系統性的因素。信心的恢復不僅需要時間，也需要政策的穩定和市場的回暖。

「缺空間」則主要體現在兩個方面，一是市場空間，二是政策空間。市場空間受經濟周期和產業周期等因素的影響，政府出台的政策難以直接解決這一問題。而政策空間則與政府當前的政策方向、改革力度以及對市場的態度密切相關。許多市場人士和研究機構認為，在當前複雜的經濟形勢下，國內的發展空間、改革空間以及容錯空間都相對狹窄。缺乏空間的原因有內外部多重因素，有的是由於政策變化，有的是因經濟形勢的變化。過去經濟增速較快時，出現問題雖然嚴重，但依然能夠找到解決辦法；但如今，隨着結構性問題的加劇，長期和短期問題交織在一起，各方面都變得更加緊張，迴旋餘地已大大縮小。

綜合來看，地方政府面臨的挑戰相當巨大，尤其在地方兩會這一節點上，這些問題得到了明顯體現。展望未來，短期內解決「三缺」問題的難度很大，尤其是「缺錢」問題，它直接關乎經濟的持續發展。但需要注意的是，今年地方兩會討論的發展計劃多，關於資金來源的討論卻較少，這成為今年地方發展邏輯中的一個關鍵缺口。

最終分析結論（Final Analysis Conclusion）：

2025年地方兩會的工作部署反映了當前經濟形勢下，地方政府所面臨的挑戰。從經濟增長目標的設定，到消費、投資、產業升級等各項政策的提出，可以看出地方政府在力求穩增長的同時，也在盡力應對資金短缺、市場不確定性等問題。不過，是否能夠實現預定目標，依然取決於「錢」的問題。如何解決資金流動性問題，提高財政效能，將成為今年地方政府後續工作的核心任務。

本文經安邦智庫授權發布。