在2021年2月上旬，中國與中東歐國家合作的「17+1」機制舉行了第8次高級別視頻峯會，此次是由習近平親自主持；但歐方卻顯得意興闌珊，共有6個國家的最高領導人缺席。
原文刊於《多維新聞》，題目經修改後刊於《香港01》。

中國通往歐洲門户的競賽

自2007年由美國所引起的全球金融危機，以及2009年連帶發生在歐洲的歐債危機之後，美國與一些傳統歐盟大國都受到相當的創傷，中東歐國家也受到嚴重的波及。當時這些國家明確感到，不能再倚靠美歐國家來發展經濟，且俄羅斯更不是可依賴的對象。相對的，當時中國領導人胡錦濤還經常訪問一些歐洲國家並進行大額紓困方案，顯示相當的經濟實力，因此讓一些中東歐國家開始轉向中國大陸。

故在2012年，中東歐共有16個國家（Central and Eastern European Country，CEEC），其中包括11個歐盟國家與5個非歐盟國家與中國在華沙舉行峯會（波蘭、捷克、羅馬尼亞、保加利亞、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亞、克羅地亞、愛沙尼亞、立陶宛和拉脱維亞屬於歐盟；而波黑、塞爾維亞、黑山、阿爾巴尼亞與北馬其頓乃非歐盟國家），並創建「16+1」的合作機制。中方承諾大筆援助，一方面促進「一帶一路」倡議的發展，同時也導致CEEC之間一場成為「中國通往歐洲門户」的競賽。

2016年，中方以100億歐元的基金，成立「中國—中東歐金融控股公司」，來促進貿易投資、基礎建設、產科合作，與融資、農業、教育、青年交流等活動。2019年希臘的加入，使得該合作機制升級為「17+1」。

中東歐國家涉及三條「一帶一路」路線：鐵路與公路運輸網到莫斯科，再往北歐其他地區；而另一條路線是經過白俄羅斯、波蘭，再往德國；第三是海路運輸，橫過蘇伊士運河，到了希臘比雷埃夫斯（Piraeus）港口後，再經巴爾幹半島的陸路往北，前往其他歐洲國家。這對於「一帶一路」倡議，以及當地國家的發展都至關重要。

至2017年，中歐雙方達成相當多的建設項目，比如塞爾維亞的E763高速公路、布達佩斯到貝爾格勒鐵路（匈塞鐵路）和中歐陸海特快專線，還有在克羅地亞建造佩列薩克（Peljesac）大橋，及其通行道路第一階段的合約等。

根據中國海關總署統計，2017年中國與這些中東歐國家的貿易總額為679.8億美元，比2016年增長15.9%。根據中國商務部數據，2016年「16+1」貿易額從2010年的439億美元增至587億美元，而中國在中東歐國家的投資累計已超過80億美元，涉及機械、化學和電信等行業。

2012年至2017年，中國與CEEC之間開通了6條新的直飛航線，來訪CEEC的中國遊客從28萬增加到93萬，交換生數量也增加一倍。「16+1」文化合作協調中心與青年藝術家培訓中心，分別在北馬其頓與中國四川成都開業，情勢一片大好。但基於內外因素的變化，使得「16+1」的機制面臨嚴峻的挑戰。

華為作破口 美國見縫插針

自2016年特朗普（Donald Trump）上台之後，美方開始強力打擊中國；其中羅馬尼亞是第一個與美國簽署諒解備忘錄的中東歐國家，主要限制中國公司的運輸與數碼基礎設施，其中以華為為甚。由於美國的強大力道，中東歐這些國家都難以招架，羅馬尼亞此門一開，其他國家都陸續跟進。甚至是中國最親密的朋友之一塞爾維亞，也以美國為中間人，與科索沃簽署了一項諒解備忘錄，並接受了針對華為的條款。

2018年12月，捷克特勤局警告，使用華為手機可能有會進行間諜活動與泄密的可能，該國總理巴比斯（Andrej Babiš）隨後禁止政府僱員使用這些設備。但因中方的遊説，巴比斯曾一度改變政策，之後卻引發社羣媒體的憤怒而又回覆禁止，其中美國的影子也十分明顯。

結果，導致目前幾乎所有的17箇中東歐國家，都已經與美國簽署了關於華為及其5G網絡的諒解備忘錄，或者加入了華盛頓針對華為和其他中國科技公司的「清潔網絡」計劃，可見美方的影響力。故中東歐地區不但沒有成為中國在歐洲的網路橋頭堡，反而成為了最嚴格限制使用華為的地區之一，且華為更一直是北京最敏感的地緣政治話題。

中國因素造就歐盟內部矛盾

對歐盟而言，中國以如此積極的策略來支持「17+1」機制，已產生「分而治之」的高度警惕，導致了對中方的不信任。比如在2017年，希臘就曾阻止了歐盟關於中國侵犯人權的聲明，可見中方的影響。

此外，中國公司在處理歐盟法規方面也遇到困難，尤其是在基礎設施和公共採購領域方面，還需要依照歐盟的法規來公開招標，因而導致一些基礎建設項目進入法律程序而停擺。再者，在有關新冠疫苗方面，歐盟有相關的使用規定，但是一些國家無法久等，故有意採用中國疫苗，因而與歐盟產生齟齬。

從一開始，中國對CEEC缺乏長期戰略。首先，中國將16個（現在為17個）中歐和東歐國家視為一個整體，而忽略其觀點或背景的多樣性，以及俄羅斯因素。這使許多中東歐國家，尤其是來自東部側翼的國家，在不得不選擇時，多傾向倚美抗俄而放棄中國。

其次，中國沒有明確傳達「17+1」機制的意圖，故其成員也不知道北京的目標。況且，由於美方的攪局，以及一些中東歐國家的貪腐文化，加上投資效益不足等原因，中方有不少案例並未履行其投資和貿易承諾。由於項目延期或未完成，許多中歐和東歐國家對中國失望，而北京並也對於解決這些問題顯得力有未逮。

雖然如此，一些國家仍堅定與中方站在一起。由於民粹主義也在東歐盛行，其中匈牙利政府的威權政策，比如侵害司法與媒體，導致與歐盟的齟齬。匈牙利的主要政黨為右翼的「青年民主主義者聯盟」（Fidesz party，簡稱「青民盟」），自2010年以來，該黨一直控制國會三分之二的席次。2018年匈牙利大選，現任總理奧班（Viktor Orban）再度連任，未來將繼續成為中歐四國集團的核心人物，與波蘭、捷克和斯洛伐克，共同抗衡以德法為首的歐盟核心國家。

在歐盟內部矛盾的情況下，前述匈塞鐵路的意義就十分凸顯。該段鐵路不但可以將布達佩斯與貝爾格勒兩城之間的行車時間，由8小時減至3小時；更可以連結中方所承租希臘的比雷埃夫斯港口，形成與歐洲貿易的地區樞紐。因而這三國對於中方的支持十分積極，其中塞爾維亞甚至還獲得中方提供100萬劑疫苗，而匈牙利也正與中方疫苗企業合作。

但當大多數中歐和東歐國家未能看到持續的投資時，情況確實改變很大；而中方並沒有降低對「17+1」的支持，反而保持高調。例如，每年舉行年度峯會直至2019年，在2020年因新冠肺炎而停辦之後，2021年北京甚至加以升級，習近平今年取代李克強主持了峯會。

但此次2021年「17+1」高峯會中，保加利亞、愛沙尼亞、拉脱維亞、立陶宛、羅馬尼亞和斯洛文尼亞等6國，已佔17國的三分之一以上，只派出了較低級別的官員，而非總統或總理來參加今年的虛擬峯會，可見一些中東歐國家已經意識到，「17+1」機制並不一定帶來更多的投資與利益。相對的，習近平在今年的峯會中稱，未來5年要從中東歐國家進口逾1,700億美元的商品，並還以疫苗外交來拉攏這些國家，以圖改善「17+1」的合作機制。

今年3月下旬，由於美國的慫恿，歐盟以及英國都因新疆問題對大陸採取制裁措施，但是匈牙利卻力挺北京，還批評歐盟的制裁是錯誤政策，導致歐盟內部的對峙日熾。

中國公司被禁止參與基建

由於大多數的中國公司最終都受利潤驅動，若在實踐上有困難，也是造成中東歐國家不滿的原因。從純粹的經濟角度來看，中東歐地區的吸引力不如西歐地區，比如經濟發展落後與購買力較低，這使得在高速公路或高速鐵路上的投資比其他地區的利潤差，短時間難以收益。

有鑑於此，一些項目未能啓動，比如位於羅馬尼亞的切納弗達（Cernavoda）核電站，中國通用核電（CGN）最後在2020年10月被取消參與建設，而由美國官方介入取代。全長370公里匈塞鐵路，2014年底簽約開工，原預計在兩年內完工，但是否能在2021年通車，尚難確定。為了維持政治形象，這樣的旗艦項目都只能一再被推遲。

更諷刺的是，即使中國公司在公開招標中變得更加活躍，那些曾經歡迎中方建設基礎設施的國家，現在卻放棄了。在切納弗達核電站事件的幾個月後，羅馬尼亞政府宣佈，正考慮禁止中國公司參與基礎設施建設，因為若未得標，中方傾向於提起上訴，從而延誤了項目的實施。約在同一時間，捷克也在建設杜克萬尼（Dukovany）核電站的項目中，禁止CGN參與公開招標。由於核電站的興建政治效應較大，其中自然也不排除美國的角色。

政治意識形態仍有歧見

2017年秋天，斯洛文尼亞還是聯合國人權理事會的成員，它只提了一些有關中國人權問題的中性問題，可見中國在歐洲的影響力。但在2018年11月，當聯合國人權理事會於對中國人權狀況進行了定期評估，愛沙尼亞提出詢問網路審查和維吾爾人問題，已讓中方產生警覺，其中是否有美國的因素不得而知，但依當時美中貿易戰的熱度，與波羅地海國家抗拒俄羅斯的強度觀之，可能性甚高。

2020年10月上旬，英美等39個國家在聯合國發表了一項聲明，譴責中國對待新疆少數民族和削弱香港的自由，其中也包括17個CEEC當中的11個（阿爾巴尼亞、波黑、保加利亞、克埃西亞、愛沙尼亞、拉脱維亞、立陶宛、北馬其頓、波蘭、斯洛伐克與斯洛文尼亞），可見其對於人權價值的堅持，以及西方國家的影響力。

另一個爭執點是白俄羅斯，主因該國盧卡申科（Alexander Lukashenko）總統自1994年執政至今，但對一些中東歐國家而言，產生嚴重殘害人權的問題，但北京仍允其擔任「17+1」的觀察員。主因白俄羅斯位於一帶一路計劃上的通道上，而此乃意味着俄羅斯勢力的擴張與意識形態的歧見，故也讓一些中東歐國家產生不滿，因為這些國家大都是從前蘇聯獨立出來，對俄羅斯仍心有餘悸所致。

各方角力 「17+1」前景未明

對於美國來説，該機制是中國利用軟硬實力在歐洲創建勢力範圍，因而百般干擾，乃形成「17+1」機制受到重大傷害的主因。對於歐盟來説，中方自然可以藉由與其中11個歐盟國家的合作，來影響歐盟的對中政策，以至於被認為該機制的最終目標是分裂歐盟，更遭致歐盟的戒心。

對於中東歐地區而言，「17+1」機制盛極一時，極為令人期待，但之後因許多承諾和項目未兑現，況且中東歐當地的經濟效果有限，以及人權價值問題的差異，導致如今不少國家心灰意冷的窘境。

而對於大陸來説，則是有意藉「一帶一路」的發展來扶助弱小國家，卻碰到相當的阻撓與困難，其中美國的角色極為重要。如今中方持續加碼支持，且拜登（Joe Biden）上台後，短期間美中關係未見緩和，這是否會對於「17+1」機制的效率有所改善，還需要繼續觀察。

（本文作者係台灣政大國際關係研究中心兼任研究員）