給民主另一種可能　揚長避短的新方案

一百年前，中國民主革命先驅孫中山在歷史轉折的關口說過：「世界潮流的趨勢，好比長江、黃河的流水一樣，水流的方向或者有許多曲折，向北流或向南流的，但是流到最後一定是向東的，無論是怎麼樣都阻止不住的。所以世界的潮流，由神權流到君權，由君權流到民權，現在流到了民權，便沒有方法可以反抗。」

一百年後的今天，民權包含的民主已經是全球範圍內公認的價值，但不同人談論的民主未必相同。意大利裔的美國政治思想家薩託利說：「如果人人自稱民主派，民主越是成為一個無所不包的概念，我們就越有可能因為眾說紛紜而徹底陷入概念混亂。」為了防止不必要的誤會，在論述之前有必要澄清民主的定義。儘管澳洲學者基恩（John Keane）通過梳理民主歷史發現「民主肯定不是希臘人的發明……最早點燃大會式直接民主之光的地方是在『東方』，在當代的敘利亞、伊拉克和伊朗一帶」，但今天世人熟知的民主概念主要源自於古希臘。從詞源來說，民主一詞來自於希臘文demokratia，英文為democracy，指人民的權力或統治。

這便是以詞釋詞的民主定義。其中，有兩個關鍵，一個是人民怎麼定義，另一個是權力或統治的範圍。以今天世界的價值追求來看，人民應該是指一個國家或地區的全體人民，至少是所有有投票資格或法定政治權利的公民，而那些未有投票資格或法定政治權利的人應該僅限於年齡不合要求、喪失智能或因犯罪被剝奪法定政治權利的人。至於權力或統治的範圍，無疑應該是有限的，受到合理程度的約束。正如薩託利所分析的：「假如民主競爭中最初的獲勝者要求不受約束的（絕對的）權力，這個最初的獲勝者就能夠把自己定為永遠的獲勝者。這樣一來，民主便不再有民主的前景了，民主開始之時，便是民主壽終正寢之日，因為民主前景取決於多數可以變成少數和少數能夠變成多數。由此可見，有限多數統治才是民主制度中唯一的民主可行性原則。」

不過，應該提醒的是，有限多數統治只是一個便於理解的一個操作性概念。人民是由多數人和少數人構成，當現實中的民主運作以多數人統治作為主要形式時，非但不應忽略對少數人權利的有效保護，而且應該設法在公共政策制定實施時平衡、整合多數人和少數人的各自關切。一種高質量的民主體制不是爭權奪利的「你方唱罷我登場」，不是多數人贏者通吃而少數人一無所獲或被人為排擠，不是多數人和少數人的零和博弈或二元對立關係，而是形成多數人和少數人的正和博弈，多數人統治時應該兼顧少數人合理關切。

世間許多事情，都分為理想（應然）層面和現實（實然）層面，都有一個歷史演進過程。在論述民主時，尤其應該注意區分民主的理想（應然）層面和現實（實然）層面的不同，任何罔顧現實而空談民主理想的行為非但無意義，而且可能埋下隱患。作為反抗暴君的創新實驗，理想層面的民主自當是全體人民行之有效的統治，指向的是一種人人平等、人人當家作主、人的普遍解放的美好理想和人類價值。

但在現實層面，由於不同時代或社會對於人民或公民的界定範圍不同，因為疆域面積和人口體量的差異與人的知識、權利意識有別，民主的歷史實踐往往與民主理想有很大不同。影響民主運作的現實因素中，有些是不合理的，比如建立在奴隸制基礎上的古希臘雅典民主將絕大多數人排斥之外，西方國家民主化過程中對於女性和少數族裔的排斥或歧視；有些是合理的，比如因為疆域面積、人口的限制和公共治理的複雜性，歷史上的直接民主和抽籤民主已被間接民主取而代之。

當今世界最主流的間接民主是代議制民主，指人民通過一人一票、少數服從多數的競爭性選舉來選擇政府領導人和議員，讓他們代替人民行使管理公共事務的權力。儘管代議制民主在不同國家和地區有不同形式，比如美國的總統共和制區別於英國、德國的議會民主制，但不論何種形式，核心都是一人一票的選舉民主。與君主獨裁、寡頭政治相比，選舉民主引入了民意，解決了權力的來源問題，為政權和平有序更替創造條件。與在西方歷史中「扮演了舉足輕重、不可或缺的角色」的抽籤民主和古希臘雅典直接民主相比，作為代議制民主的選舉民主或多或少含有精英色彩，相對適合疆域面積較大、人口眾多、公共事務複雜的現代社會。

1、選舉民主不是「歷史的終結」

正是因為民主在理想層面所包含的價值，「它在全世界喚起了千百萬人的激情，毫不奇怪，因為它要人類給自己描繪一幅嶄新的、從未有過的生活圖景……幫助他們把握自己的命運」，以及現實中選舉民主在已有各種形式的民主競爭中勝出，所以30年前蘇東劇變之際，日裔美籍學者福山(Francis Fukuyama)提出的著名論斷——「歷史的終結」（自由民主制代表了人類政治文明最後的形態）才能風靡世界，時至今日，仍有不少人「言必稱福山」。

然而，民主的理想不等於民主的現實，選舉民主未必是最適宜的民主形式，暫時的勝出不代表已經一勞永逸。遺憾的是，太多的人不懂得理想和現實的區別，他們在一時的激情和意識形態驅使下將暫時勝出的選舉民主奉為不容置疑的圭臬，並罔顧現實，憑藉國家力量在世界範圍內強行移植選舉民主，製造許多失敗的案例，以至於連忠實的民主信奉者福山都不得不轉向關注過去一些年以來世界範圍內令人憂慮的民主衰退現象。

福山在《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》一書中總結了四種形式的民主病灶。第一種，一些曾取得民主進展的國家出現徹底逆轉，如俄羅斯、委內瑞拉、伊朗，有違民主的現象屢屢發生，民主已遭侵蝕。第二種，那些似乎走出威權的國家，卻又陷入「灰色地帶」，既非完全威權，也非貨真價實的民主，如蘇聯解體後形成的若干國家。第三種，民主制度並不表明治績優劣，比如經濟衰退的烏克蘭，貧富懸殊和有組織的犯罪活動頻發的拉丁美洲，混亂和腐敗的印度。第四種，政治焦慮與經濟有關，金融危機定期折磨全球經濟增長。福山的論述既包括蘇東劇變後民主化的國家，又指向已經強盛多年、選舉民主相對成熟的歐美國家，但歸根結底其實是一點：民主國家未能取得與人民的訴求相適應的治理績效，以至於要麼一些國家出現民主衰退，要麼一些國家無法解決經濟民生問題。

公允地說，以民主化時間比較短暫的國家和地區來評判選舉民主的優劣未必合適，畢竟選舉民主的相對有效運行依賴於諸多現實條件，比如以中產階級為主體的社會結構，多數民眾有一種牢固的關於民主政治的重疊共識和公民文化，比較行之有效的法律制度，社會秩序和政治體系的穩定。而這些現實條件往往是那些民主化歷史比較短暫或在外力強行推動下移植選舉民主的國家和地區所嚴重欠缺的。因此，評判選舉民主的優劣應該更多分析那些民主化時間比較久的相對成熟的歐美國家。但不盡人意的是，縱使是發展水平長期領先於世界的歐美，過去一些年以來日益暴露出嚴重的問題，比如貧富分化持續擴大、民粹政治盛行、社會矛盾加劇。

台灣中研院院士朱雲漢教授便分析過：「過去世人為美國無與倫比的超強國力所震懾時，就無法看清這個單極體系的結構也有脆弱的一面。當選舉式民主被樹立為唯一具有正當性的政治模式時，大多數人就選擇性地忽視『民主門面』背後的權力腐化、寡頭壟斷與民意操弄。」不過，既然是「門面」，終有被打開的一天，曾經被掩埋的問題總是會暴露出來。

朱雲漢寫道：「歷史經驗告訴我們，民主是相當脆弱的。民主社會里的各種利益集團易同甘但難共苦。過去西歐國家的民主體制可以良好運作，因為大多數西歐國家在世界經濟體系內享有絕對的競爭優勢，可以輕易地用先進工業產品與奢侈消費品向落後國家換取廉價的能源、原材料與勞動力密集商品；這些國家的跨國企業普遍享有產業獨佔或寡頭壟斷所帶來的超額利潤，可以在國內提供高薪就業機會並承擔高比率稅賦與社會保險費用；西歐各國企業也仍需要倚靠國家力量支撐才能在世界市場上展開角逐，又有來自華約集團的外部安全威脅。現在這些有利於利益集團達成妥協維持階級和諧的條件一一消失了，許多歐洲國家經濟陷入長期停滯，社會共識開始逐步瓦解，接下來就是彼此爭奪日益縮小的大餅，以及找尋替罪羊。德國魏瑪共和國崩解的殷鑑不遠。」

毫無疑問，朱雲漢所批判的民主是指壟斷現有民主形式的選舉民主。自航海大發現、啟蒙運動、工業革命以來，西方長期主導世界政治經濟秩序，在全球產業鏈中居於絕對優勢地位，從中獲取巨大利益和附加值，進而為冷戰時期兩大陣營競相贏取人心過程中西方國家的勝出創造基礎。但隨着冷戰的結束，全球範圍內更多國家參與國際競爭，尤其是一批新興國家的崛起，不斷稀釋西方國家的主導地位和競爭優勢，於是西方國家的福利體系和階級和諧開始變得難以為繼，被掩蓋和遮蔽的選舉民主的治理績效問題便隨之凸顯。不論英國脱歐、法國多次爆發的大規模抗議，還是以希臘為代表的歐洲主權債務危機，大背景都是選舉民主治理困境。當然，揭開曾被遮蔽的選舉民主的問題絕不是否認民主本身，更不是因噎廢食，滑向民主的對立面，而是說通過直面和解決問題讓民主在民主框架下變得更好。

美國亦不例外。僑居美國60餘年的匹茲堡大學榮休教授、歷史學家許倬雲，不止一次為美國立國理想的淪落而感傷：「財富愈來愈向上層集中。各種大財團合而為一，全盤指揮政治；若干矛盾和對立的利益集團，為了利益又彼此抵制和拉扯，使得一些良法美意無法在國會通過，也無法在行政權上順利地執行。再加上政壇人物一方面依賴財富的支持，另一方面財富和權力合二為一的時候，一定會出現一些掌權人物，類似世襲地延續他們的政治地位。這兩個方向，時而交叉，時而平行，勢必將美國立國的原則——個人自由、人與人之間的平等，逐漸消解殆盡。」

為什麼會這樣？

福山的回答是：「民主的失敗，與其說是在概念上，倒不如說是在執行中。世界上大多數人極嚮往這樣的社會：其政府既負責又高效，民眾需要的服務能獲得及時和高效的滿足。但沒幾個政府能真正做到這兩點，因為很多國家的制度衰弱、腐敗、缺乏能力，甚至根本不存在。世界上的抗議者和民主倡導者，不管是南非和韓國的，還是羅馬尼亞和烏克蘭的，他們的激情足以帶來『政權更替』，使威權政府蜕變成民主制。但如沒有漫長、昂貴、艱苦、困難的過程來建設相關的制度，民主制是無法成功的。」為此，福山在民主指向的負責制政府之外提出國家能力和法治，認為良好的政治秩序離不開國家能力、法治和負責制政府的穩定平衡。

顯然，相比於早年那個高喊「歷史的終結」時候的自己，福山進步了。他意識到僅僅呼籲民主，或者把自由民主制無限拔高，都無濟於事。他所構建的國家能力、法治和負責制政府三角關係是有道理的。因為若無合理範圍內的國家能力作為基礎，社會和政治秩序、治理績效都將難以保證，法律恐淪為一紙空文，民主要麼容易淪為烏合之眾的狂歡、混亂，要麼容易造成治理的低效乃至失敗；若無法治的有效約束和規範，國家能力恐助長權力的任性，民主恐淪為民粹的狂歡；若無負責制政府背後的民主有效約束和制衡，國家能力恐加劇權力的傲慢，有淪為專制主義的風險，甚至可能造成暴政，法治恐扭曲為官僚用來管制社會和民眾的工具，政府機構和官僚知法犯法現象將難以有效遏制，「只許州官放火，不許百姓點燈」。

然而，福山未能清楚回答的是，國家能力、法治和負責制政府（民主）怎麼達成穩定的平衡。要知道，不用去說那些民主化時間較短的國家和地區，縱使是選舉民主相對成熟的歐美國家，在平衡國家能力、法治和負責制政府（民主）時都不盡人意。正如福山自己所寫的「今天，程序上負責制的主要形式是選舉」，他所構建的國家能力、法治和負責制政府三角關係，依舊是建立在選舉民主的基石之上。他一方面意識到空談民主解決不了棘手的實際問題，另一方面又把希望建立在選舉民主之上，這其實是一種自相矛盾。作為今天世界最主流民主形式的選舉民主，是支撐包括歐美國家在內多數民主國家的基石。一旦基石出現嚴重的內在問題，那麼建立在上面的大廈必將不穩。遺憾的是，選舉民主正面臨結構性困境。

2、選舉民主離社會需要的精英民主相距甚遠

選舉民主之所以能替代直接民主、抽籤民主，關鍵便在於或多或少包含精英色彩。為什麼歷史上那麼多思想家都排斥民主，而到了十八世紀以來卻慢慢轉變態度，至少能勉強接受民主？一個關鍵原因是民主形式從直接民主、抽籤民主變為選舉民主，引入了精英治理的成分。

美籍奧地利政治經濟學家熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）給出了影響至今的經典解釋：「民主政治並不意味也不能意味人民真正在統治——就『人民』和『統治』兩詞的任何明顯意義而言——民主政治的意思只能是：人民有接受或拒絕將要來統治他們的人的機會……來縮小我們的定義，那就是由未來領導人自由競爭選民的選票。」這其實將選舉民主定義為不同的精英群體通過一人一票的競爭性選舉來競爭政治領導權，人民的角色主要限於在不同的精英群體中選擇領導者和議員，不用自己直接行使複雜公共管理的權力。

這是因為在包括熊彼特在內的許多思想家看來，現實中的選民普遍面臨政治理性嚴重欠缺的問題，而現實政治又高度依賴於理性和專業知識。正如薩託利所言：「隨着政治日趨複雜，知識——認知能力和控制力——也會越來越成問題……如果這些前提是正確的，那就意味着公決式民主會可悲地迅速撞在無認知能力的暗礁上沉沒。選舉式民主則可以緩解這一問題，因為它不要求選民有知識和有能力。」

正因這樣，今天世界的選舉民主被不少人形容為精英民主。然而，不得不指出的殘酷真相是，建立在一人一票基礎上的選舉民主，離社會需要的精英民主相距甚遠。既然精英民主理論已經認識到現實中的選民普遍面臨政治理性不足的問題，那麼又何以證明那些被政治理性不足的選民選出來的政府負責人、議員，是真正意義上德才兼備的政治精英呢？難道說現實中的選民雖普遍存在政治理性不足的問題，卻能慧眼如炬？這顯然是經不起推敲的。

自古以來，慧眼識人往往以長期的經驗累積和相對較高水平的政治判斷力為基本前提，歷來是少數專門鑽研政治的人才可能具備的本領。尤其是在疆域面積和人口體量都比較龐大，公共管理事務又極為繁雜和專業的現代社會，寄希望政治理性不足的選民能在短時間內判斷出誰才是賢能政治家，在相當程度上估計只能靠運氣，成功概率至多比抽籤高一些。

擅長選舉的人絕不等同於擅長公共治理，正如人氣最高的演員、歌手未必是最具有專業水平的演員、歌手。營銷、宣傳和實實在在的品行和能力，從來都是兩回事，不宜混為一談。讓現實中對複雜政治缺乏了解的選民來選擇政治精英，在相當程度上便是選秀，難以防止「劣幣驅逐良幣」。

法國社會心理學家勒龐（Gustave Le Bon）在《烏合之眾：大眾心理研究》中論述過選民群體存在的政治理性不足問題。他認為候選人若想取得成功，「他必須用最離譜的哄騙手段才能征服選民，要毫不猶豫地向他們作出最令人異想天開的許諾。如果選民是工人，那就侮辱和中傷僱主，再多也不過分。對於競選對手，必須利用斷言法、重複法和傳染法，竭力讓人確信他是個十足的無賴，他惡性不斷是人盡皆知的事實。為任何表面證據而費心是沒有用處的。對手如果不了解群體心理，他會用各種論證為自己辯護，而不是把自己限制在只用斷言來對付斷言，如此一來，他也就沒有任何獲勝的機會了。候選人寫成文字的綱領不可過於絕對，不然他的對手將來會用它來對付他。但是在口頭綱領，再誇誇其談也不過分。可以毫無懼色地承諾最重要的改革。作出這些誇張能夠產生巨大的效果，但它們對未來並沒有約束力。」當然，勒龐的觀察有些絕對，他在分析選舉政治時過於放大選舉政治的負面效應，不能完整概括選舉政治的全貌，但他指出的非理性問題無疑是選舉民主經常難以擺脱的困境。

許倬雲曾以甘迺迪（John Fitzgerald Kennedy）和尼克松（Richard Milhous Nixon）競爭總統為例，談及選舉民主難以看出候選人的真實能力：「這種塑造出來的形象就如同賣香煙或是賣汽車一樣，並不一定是真實的人物，而是很好的推銷員……甘迺迪則有廣告商替他設計，面貌、衣着、神情等都是着意打扮和訓練出來的結果。於是一個化過妝的甘迺迪，和一個完全沒有化過妝的尼克松，在熒幕上立見高下。選民們只看見形象，而沒有看見能力。」

美國媒介文化研究者波茲曼（Neil Postman）認為：「在當今所有的總統競選中，兩個競選人都會在電視上進行所謂的『辯論』……複雜的措辭、充分的證據和邏輯都派不上用場，有時候連句法也被丟到一邊。但這並沒有關係，他們關心的是給觀眾留下印象，而不是給觀眾留下觀點……這樣的辯論就像是拳擊比賽，關鍵的問題是『誰打倒了誰』，而這個問題的答案則取決於競選人的『風格』——他們的外表如何，他們的眼神如何，他們怎樣微笑，怎樣說俏皮話。」

一旦選舉淪為選秀，不僅不同候選人難以分出誰才是德才兼備的政治精英，而且勢必容易將那些不擅長營銷、不屑於營銷、缺乏營銷資源卻有真才實學的人排斥在選舉民主的體系之外。中國古代思想家墨子說過：「是故國有賢良之士眾，則國家之治厚；賢良之士寡，則國家之治薄。故大人之務，將在於眾賢而已。」(《墨子·尚賢上》）一個社會的政治體系若不能吸納儘量多的有從政之心的精英，既容易造成相當數量的人才浪費，許多人懷才不遇，又可能導致統治基礎的不穩定。因為那些不被政治體系吸納卻又有從政之心的人，要麼退隱、改行、出國，要麼會成為反對或顛覆性力量。

選舉民主是個耗時耗力的龐大工程，除了需要公權力的支持外，高度依賴於政黨、利益集團的運作。選民所能見到的候選人，都是在長時間的資源、關係、人氣和能力（一個重點是社交能力）的博弈中勝出的人，他們身後是無處不在的利益集團。德國思想家韋伯(Max Weber)說過：「任何相當大規模的政治集群，就是說，任何其地域和責任範圍超出了小型鄉村行政區、以定期選舉方式產生掌權者的政治聯合體，它的政治經營必定都是一種利益集團的經營。這就意味着，一些數量相對較少、其首要的關切是政治生活（即分享政治權力）的人，通過自由招募的方式網羅一批追隨者，推舉自己或手下人作為候選人，廣募財源並爭取選票。很難想象，在較大規模的集群中，如果缺少這樣的經營方式，選舉如何能夠運作得起來。」

不止這樣，在運作選舉的利益集團中，誰佔優勢？除去喪失智能的人，絕大多數人都是在自利理性的支配下權衡利弊得失，儘管他們的自利理性受制於思辨能力、眼界和知識儲備。而不同階層的群體獲取政治知識、介入政治的成本和收益之比往往呈現明顯的階層分化。在自利理性的支配下，是那些數量龐大、高度分散、忙於生存、缺少資源去介入政治的普通人，還是數量少但有巨大資源的既得利益集團佔優？

美國經濟學家奧爾森（Mancur Olson）便認為：「無論如何，弱勢群體都要吃虧。窮人和失業者不存在將他們組織起來的選擇性激勵，而大企業或富人的小集團要組織起來卻相對容易。」嚴格地說，窮人並非不能組織起來，而是他們缺乏資源，過於分散，人數卻非常龐大，難以組織，為了獲取政治知識和介入政治所投入時間和金錢的成本未必抵得上龐大人群所攤薄的收益，再加上集體行動中勢必存在的「搭便車效應」，故中下階層耗費時間和金錢進行獲取政治知識和介入政治的投資動力是十分有限的，這還是不考慮無處不在的偏見情況下。與之相反，有錢有勢階層人數少，掌握大量資源，相對易於組織，獲取政治知識和介入政治的收益往往較高，故他們有強烈的動機去獲取政治知識和介入政治。不對等的階層和資源決定不對等的政治介入，進而決定不對等的收益。

現實中，能被選舉民主體系送上高位的人大概只剩下四種：第一種，既擅長營銷又德才兼備的政治家；第二種，只擅長營銷的平庸政客，中看不中用；第三種，與既得利益集團有着千絲萬縷關係並獲得既得利益集團調動營銷資源全力護選的政治人物；第四種，擅長煽動選民的僭主或野心家。正如通常容易在娛樂選秀節目中冒出的人大致包括兩種人——有營銷資源護航（有關係有背景）的人，擅長討觀眾喜歡或調動觀眾情緒的人。選舉民主最容易推出的政治人物同樣主要限於第二種、第三種。至於第一種、第四種，通常會少一些，因為第一種人不容易被選民識別，且未必是既得利益集團樂見的人，第四種人則會遭到相當數量的精英和既得利益集團的共同抵制。

第一種和第四種人能被推選出來，往往因為現實社會面臨重大危機或處於重要關口，比如丘吉爾（Winston Churchill）之於二戰期間的英國，羅斯福（Franklin Delano Roosevelt）之於大蕭條和二戰時期的美國，希特勒（Adolf Hitler）之於被一戰戰敗和經濟危機所困擾的德國，墨索里尼（Benito Amilcare Andrea Mussolini）之於一戰後危機四伏的意大利。英國、美國、德國、意大利的經驗說明，政治體系相對成熟、民主制度相對牢固、法治相對健全、社會理性程度相對較高的社會，在危機時期出現第一種人的概率高於第四種人，反之亦然。

希特勒、墨索里尼的奪權在很大程度上是因為當時德國、意大利民主體系的漏洞和政治經濟社會的巨大困境給了他們可乘之機，他們趁着危機得勢，在相當比例民眾和精英的支持或容忍下不斷破壞民主，最終走向獨裁。這其實說明當一個社會的既有政治體系不能有效應對危機，那麼不論政治體系是否民主，政治體系與民眾之間的契約都會面臨動搖的風險，那些野心家、僭主、獨裁者公然違法、破壞民主的阻力將隨之下降，一個社會離深淵便不再遙遠。希特勒、墨索里尼的例子並不能說明民主的失敗，恰恰是民主的失效才讓希特勒、墨索里尼有了渾水摸魚、禍國殃民的機會，因此該反思的不是要不要民主，而是怎麼提升民主的治理效能，讓民主制度下的人民不被僭主或野心家迷惑、煽動。

英國、美國當年能出現丘吉爾、羅斯福，是有一定的歷史偶然性，而且那時候英國、美國的民主遠遠未有今天這麼民粹和今天這麼錯綜複雜的既得利益集團。近些年以來，英國、美國的選舉民主越來越難以產生第一種人，政壇日益有被民粹和既得利益集團裹挾的風險。福山便因美國困境而感嘆：「兩大政黨在意識形態上變得更加物以類聚，審慎的辯論日益退化減少。這種分裂並非史無前例。但在過去，強勢的總統總是能夠駕馭此類分裂。而近來，則未見強大能幹的總統。」

關於選舉民主社會的賢能政治家稀缺問題，孫中山很早前便指出：「我們人民對於政府的態度，應該要把他們當作專家看……現在歐美民權發達的國家，人民對於政府都沒有這種態度，所以不能利用有本領的人去管理政府。因為這個原因，所以弄到在政府之中的人物都是無能……民主國家的進步反而很慢，反不及專制國家的進步，像日本和德國那一樣的迅速。」孫中山這樣說絕不是否認民權、民主的重要性，而是在認同民主的基礎上希望選拔出真正有本領的政治家來治理國家。

有人可能會說，縱使選舉民主難以選出德才兼備的賢能政治家，但只要有經驗豐富、政治中立的職業文官輔佐，選舉民主體制終究還是過得去的。不可否認，職業文官體系是現代人事制度系統化、科學化的結果，通過公開考試和工作成績擇優任用的職業文官通常具有較高素質。選舉民主體制下政務官和事務官的「兩官分途」，流水的政務官隨選舉勝負而進退，鐵打的事務官職務常任，在一定程度上保證了政府體系的穩定性、專業性。

比如，研究英國文官體系的《內閣辦公廳：現代政府的誕生》一書寫道：「在過去的100年裏，英國在很大程度上得益於公平公正、超越黨派偏見、專業能力高超的高級公務員文職體系，該體系大多數時間由內閣秘書長領導。內閣辦公廳並非永遠正確，但在很大程度上做到了忠誠地為各屆政府服務，從總體上對那些試圖無視慣例和內閣的首相採取了關鍵制衡措施。」

然而，選舉民主體制下的「兩官分途」至少有兩大困境。一是難以擺脱的「外行領導內行」困境，憑藉選舉和政治任命上任的政務官，相當比例都是外行領導，對於高度複雜、專業的政府事務其實缺乏了解，他們擅長選舉、營銷，卻未必擅長治理，而事務官總體上有較高的素質。外行領導和內行下屬是有合作良好的可能，但亦有不睦的可能，瞎指揮、亂決策的風險無法有效防止。二是事務官終究偏重公務員思維，長期在文官體系內部處理事務工作，缺乏重大考驗和歷練，優點是謹守本分、專業性較強，缺點是按部就班，缺乏闖勁和魄力，易被固化的利益結構和觀念束縛。這兩大困境制約着選舉民主的治理效能，勉強守成，遑論開創。

3、揚長避短的新方案：賢能民主

選舉民主的優點是一人一票的道德正當性，解決了權力來源問題，為政權和平有序更替創造條件，缺點是難以持續選出賢能政治家，難以應對重大考驗，難以解決棘手問題。被選舉民主推上高位的人，比較常見的是擅長營銷的平庸政治人物或與既得利益集團有着千絲萬縷關係的政治人物，他們要麼困於民粹，要麼困於既得利益集團，面對涉及社會長遠發展的深層次結構性問題時束手無策。一人一票的選舉民主本是為了尋求公平正義、人人平等，但因為現實中人和人之間不可避免的知識和財富的分化，因為選民普遍存在的政治理性不足問題，使得多數選民所選出來的人在許多時候只是平庸而自利的政客，他們要麼缺乏強烈的動機、要麼缺乏強大的能力，去應對少數利益集團所施加的政治影響，進而造成新的不平等。

怎麼辦？有沒有一種民主方案既可以繼承選舉民主的優點，又能規避選舉民主的缺點？

有。本文提出了一種新的民主形式，即賢能民主或否決制民主，大致可以概括為：主權在民、治權在賢、賢從民中來、一人一票民主評價。其中，主權在民指人民是一個國家政治權力與合法性的最終來源，治權在賢指國家日常治理工作交由人民授權並有效監督的賢能政治人物，賢從民中來指政權應該開放公共職位，從人民中擇優任用，一人一票民主評價主要指各級政府領導人（比如市長、州長、總統）的具體施政表現由人民（指那些已經成年但未因喪失智能或犯罪而不能投票的公民）通過一人一票的方式進行是否滿意的評價，人民評價的結果將構成各級政府領導人是免職、連任還是晉升的決定性依據。除各級政府領導人之外的民意代表產生方法可在一人一票民主選舉基礎上注入賢能元素。若非特別說明，本文設想的一人一票民主評價主要限於各級政府領導人，即行政系統或狹義政府負責人。

「致天下之治者在人才」，古往今來，小到一個組織，大到一個國家，能不能吸納、選拔合適的人才，往往關乎興衰成敗。為什麼當初列寧（Lenin）能在人數那麼少的情勢下取得革命成功，而後來的巨無霸蘇聯竟走向覆滅？這背後固然有多重複雜因素，但其中一個關鍵因素是列寧時期的蘇共群星燦爛，人才雲集，而後來的蘇聯人才體系逆淘汰，一代不如一代，充斥太多無能、腐敗的官僚。同樣是在美國，羅斯福和他的前任胡佛（Herbert Clark Hoover）差別之大，令人不能不感嘆賢能政治家之於國家治理的關鍵作用。所幸的是，美國在大蕭條時期能有羅斯福及其身後一批傑出人才，但遺憾的是今天美國再難尋覓羅斯福那樣的人才。

1991年，鄧小平在一次談話中說過人才難得：「一個人才可以頂很大的事，沒有人才什麼事情也搞不好。一九七五年我抓整頓，用了幾個人才，就把幾個方面的工作整頓得很有成效，局面就大不一樣。」這裏說的是1975年鄧小平面對文革造成的嚴重混亂局面，他主抓整頓，期間任用多位傑出人才，比如萬里、胡耀邦，讓國家形勢和經濟社會面貌出現好轉。1992年鄧小平在改變中國歷史走向的南方談話中又說過：「中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，經濟能不能快一點發展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關鍵在人。」

美國開國元勳漢密爾頓(Alexander Hamilton)在《聯邦黨人文集》中論述過傑出人才之於國家治理的重要性：「國家治理情況的好壞，必然在很大程度上取決於政府負責人如何，能夠對此有所體會的人當能正確估價本憲法草案。我們雖然不能默然同意某個詩人的下述政治邪說：政體如何，愚人多慮；其實好壞，全在治理。然而，我們卻不妨承認，優良政體的真正檢驗標準應視其能否有助於治國安邦。」

「為政之要，惟在得人。用非其才，必難致治。」無論何時，選賢與能都應該是一個國家重中之重的工作，能在多大程度上選拔出德才兼備的政治人才，往往是評判一個政體優劣的關鍵指標。但選賢與能不是孤立的，不是小圈子，而應該與民主恰當結合，在人民有效監督的環境下「拔人物不私於黨，負志業鹹盡其才」。離開民主的有效約束和制衡，選賢與能將只能寄希望於為政者的品行和智慧，不確定性太大，往往缺乏可持續性。

在古代中國，每一個大一統王朝初創之時往往能人輩出，這是因為在殘酷的爭奪天下過程中唯有能者才能制勝，但等開國一代的功勳人物漸漸退去舞台，後繼的君主經常缺乏足夠的智慧和賢明去選拔人才，若幸運出現這樣的明君，往往有中興之望，但從大的趨勢來看，一個政權存在時間一久，任人唯親的現象便不可避免，腐敗無能之輩遍佈官場，賢能之士懷才不遇。

在蘇聯，列寧時期尚是群星閃耀，然而進入史太林（Joseph Vissarionovich Stalin）時期後，殘酷血腥的排斥異己和惡劣的任人唯親現象便不幸上演，讓蘇聯官僚體系自此陷入長達數十年的逆淘汰周期，到了1980年代蘇聯「只讓三四流的人員管理一個龐然大國，日新月異的局面自然是出不來的，只能一步步走向衰亡」。一句話，從長期來看，若無民主的剛性約束和制衡，選賢與能是靠不住的。

同樣道理，沒有賢能政治的民主是劣質的。熊彼特說：「充分適當的人才對於民主政府的成功特別重要……也許有許多方法能獲得品質極為良好的政治家。但迄今為止，以往經驗看來表明，唯一有效的保證在於存在一個社會階層，它本身是最嚴格選擇過程的產物，又理所當然地一心一意從事政治，如果這樣的一個階層對於外來者既不完全排斥又不來者不拒。」選舉民主的問題在於難以持續選拔賢能政治家，因此只能創新民主形式，從人性和現實出發，探尋賢能政治和民主的結合方式。

自古以來，人才選拔都是一件複雜而專業的工作，既離不開考試、工作成績和經驗豐富的政治家慧眼識人，又與輿論監督、公眾意見密不可分。一個人是不是合適的賢能政治家，首先得有起碼的文化知識評估，主要形式是考試，然後經過初步的實踐後有經驗豐富的同事們評估，但最終他是否稱職，還應該讓輿論和媒體來監督，其中最關鍵的是讓人民來評判，因為政治的初衷是服務於人民，政治合法性的根源在於人心向背。

這裏的考試、同事們評估有點像學術界的同行評議制度，因為政治是複雜的、專業的，有起碼的德行和能力門檻，自當應該讓知情懂行的群體來進行初步評估，但政治是公共的，以人民利益為依歸，因此其工作成績、表現好壞應該讓人民作為評判者。古往今來，為何那麼多起初人才雲集的政權後來都陷入逆淘汰的困境，最終走向覆滅？一個根本原因便在於政權未能建立起一種能有效約束和制衡政權，及時把人民的評價強有力納入的民主機制。

從人民評判角度來說，最合理最能形成剛性約束和制衡的機制便是一人一票民主評價，即賢能民主的一個主要內容。從政治和法律面前人和人的權利一律平等的視角來說，任何年齡合乎要求且未喪失智能或因犯罪被剝奪政治權利的人，都在政治、法律層面具有平等的評判政府的權利，這符合人人平等的道德正當性。一個社會由許許多多個體構成，不同個體的觀念、眼界、審美、偏好往往不盡相同，有時甚至截然相反，所有人的偏好合在一起將構成一個社會的整體偏好。任何人只要不違反法律，不觸及道德底線，不去侵擾他人，都有選擇過什麼樣生活的權利。

誠然，審美有高有低，不同人的理想和追求有高雅和世俗之別，精英群體或任何有志於高尚理想和擺脱低級趣味的人，自然可以去呼籲、規勸、影響大眾，從而漸漸提升一個社會的素養和審美。但呼籲、規勸、影響不能抹殺大眾所具有的選擇過什麼樣生活的基本權利。從歷史經驗來看，一個社會若整體陷入不學無術狀態，大眾被庸俗趣味裹挾，當然是非常糟糕的，因此應該有政府和精英群體去引導。但如果政府和精英群體，罔顧社會現實或者人民可接受的範圍，急於追求他們心中的烏托邦，同樣很有可能把一個社會推向十分危險的深淵。有鑑於此，在精英群體通過正當途徑去呼籲、規勸、推動大眾提升道德智識的同時，在最基礎的權利維度，通過一人一票民主評價賦予人民選擇的權利是正當的安排。

從理性能力來說，一人一票民主評價是可行的。選舉民主的悖論在於現實中的選民無法稱為被召喚的理性人，為數眾多的選民困於政治理性不足，對政治的認知停留於道聽途說，被無處不在的偏見和眼前短期利益裹挾，缺乏動機去提升政治判斷力。美國喬治·梅森大學經濟系教授卡普蘭（Bryan Caplan）在《理性選民的神話》中認為現實中大部分人都存在偏見：「選民的狀況比無知更糟糕；簡言之，他們是非理性的，而且在投票時也是如此。經濟學家與認知心理學家通常假定人能在其最大能力範圍內『處理訊息』。然而，常識告訴我們，除了事實以及對事實的『處理』，情感和意識形態也會對人的判斷產生強烈影響。」不過公允地說，與其說選民非理性，不如說選民政治理性不足。畢竟，只要未喪失智能，人都具備理性能力，區別只在於不同人的理性程度不同和理性運用的範圍、領域不同。

理性源自經驗和思辨，而經驗和思辨又高度依賴於人的一生中所觸及的物理和精神場域的廣度和深度。每個人所處的場域都是不同的，故每個人的理性都不盡相同。任何斷言人是理性的或非理性的，都過於籠統，不貼切，不能觸及人性的真相。因為如果考察每個人不熟知的領域，相信世間沒有多少人能應付自如，但你不能簡單說所有那些不能應付自如的人非理性，反之，如果考察每個人所熟知的領域，相信多數人都能給出一個理性的回答，但你不能簡單說多數人都是十分理性的。

拋開範圍、領域來談理性人，是缺乏說服力的。選舉民主的假設前提是民眾有足夠的理性能力和公共責任感去選出最合適的政治精英，但這絕對有違政治中的人性，與每個人的理性能力都是有範圍、分領域的真相背道而馳。一人一票民主評價則不同，人民可以不必是複雜政治事務的專家，可以不必揹負他們根本難以承受的挑選賢能政治家的沉重責任，只需在自利理性的作用下根據常識理性和自身喜好作出自己是否滿意的評價，即可將一個社會的民意匯聚成相對最合理的綜合評價。

政治中的人性包含四個特點：人性深處對於平等的強烈渴望、熟悉領域的理性人、非熟悉領域的「事後諸葛亮」、社會分工下精英和大眾的分化。選舉民主只看到人性深處對於平等的強烈渴望，卻忽略熟悉領域的理性人、非熟悉領域的「事後諸葛亮」、社會分工下精英和大眾的分化。相對而言，一人一票民主評價立足於政治中的四種人性。正如良好的市場機制，可以讓人人在自利本性驅使下，最終達至一個利於全社會的良好結果一樣，良好的民主機制同樣是讓民眾在政治中的人性驅使下，將自身的理性運用在合適的場域，最終讓一個社會的政治狀況接近於賢能政治。

人性深處對於平等的強烈渴望預示着一人一票的正當性與合法性。熟悉領域的理性人意味着在最原始的利益表達、訴求反饋層面或基層自治範圍的事務，應該賦予民眾適當的選舉權利，主要形式是選舉民意代表。但在超出基層自治範圍的複雜政治事務領域，尤其涉及利益再平衡、危機應對、外交博弈、國家宏觀調控、複雜政策制定實施等問題，多數普通人都是「事後諸葛亮」，故一人一票民主評價遠比選舉民主更能提升民眾政治參與的質量和理性水平。社會分工下精英和大眾的分化意味着應該在民主框架下選賢與能，讓政治精英人盡其才。這裏說的政治精英是指德才兼備、無愧於此的賢能政治人物，而非浪得虛名的政客。

選舉民主的一個優點是通過一人一票來確定權力的來源與合法性問題，一人一票的民主評價繼承了這一點。權力來自於人民、服務於人民並接受人民的評判。民主評價之所以應該以一人一票為基礎形式，是因為周期性的一人一票民主投票是和平時期最強有力的制度化約束和制衡政府的機制。人民是弱勢的，那是因為人民被當作原子化的個體分而治之，所以「興，百姓苦；亡，百姓苦」；人民是強勢的，那是因為人民聯合在一起形成最堅不可摧的力量，所以君舟民水，「水能載舟，亦能覆舟」。人民合則強，分則弱。

在通過制度化的周期性投票來決定政權更迭、權力轉移之前，對所有的統治者（不論君主、貴族還是寡頭、獨裁者）最具威懾性的力量是普遍的人民起義。在普遍的人民起義到來之前，因為人民是分散的，易被分化，難以產生強大的威懾效果，君主的為所欲為、窮奢極欲和暴虐除了寄希望於統治集團內部政變之外，根本缺乏行之有效的剛性約束和制衡，但統治集團內部的政變並不能保證新上台的統治者不會橫徵暴斂、殘暴狠毒。然而，一旦出現普遍的人民起義，不論多麼不可一世的君主或獨裁者，都會瞬間被打回原形，惶惶不可終日。中國古代的隋煬帝，起初多麼剛愎自用、好大喜功、驕奢淫逸、胡作非為，可一旦人民起義的戰火此起彼伏，他又突然變得心灰意冷，自暴自棄。普遍的人民起義因為是人民廣泛的動員和集結，其力量可以改朝換代，可以摧枯拉朽，可令任何昏庸的統治者聞風喪膽，從高高在上的君主淪為待宰的羔羊。

然而，普遍的人民起義終究是太晚了，在人民廣泛動員和集結之前昏庸統治者早就禍害已久，人民往往是被逼到活不下去的地步才揭竿而起。而且普遍的人民起義破壞性極大，往往只能起一時之效，不能從根本上改變「其興也勃焉，其亡也忽焉」的歷史周期律。但制度化的周期性一人一票改變了一切，每次一人一票民主投票都是一次制度化的人民動員和集結，既能把人民的意見、訴求及時傳遞給政府，又能產生巨大的威懾效應，足以令任何政府領導人不得不掂量濫權的後果。而一旦缺乏周期性一人一票民主投票，縱使有其它形式的民主，比如協商民主、民主監督、參與式民主，往往都不能構成剛性約束，其成效在很大程度上依賴於政府內部的權力博弈和政府領導人的道德、智慧。

同樣是一人一票，選舉民主的問題在於把人民的理性用在不合適的場域，導致選舉政治經常籠罩在民粹或既得利益集團操弄的陰影之下。賢能民主則不一樣，因為是和賢能政治巧妙結合，既可以提升政府治理的績效，讓專業的人做專業的事，又有人民一人一票的剛性約束。

《聯邦黨人文集》寫道：「如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時，最大困難在於必須首先使政府能管理被統治者，然後再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施。」

一個強大能幹的賢能政府，是建立社會秩序，化解社會矛盾，提供公共服務的必然要求。以一人一票民主評價或否決制民主為基礎的整個一套民主體系和法治框架，是人民有效控制政府，讓政府真正為人民服務的合理制度安排。許多人都期待政府有為，但若想長久保持有為政府往往有兩個根本前提：一是政府的作為是出於公心而非私心，是為了增加人民的福祉，而非中飽私囊、權力尋租；二是政府的作為得是合理的、必要的，能有效解決問題和化解危機，而非亂作為。這兩個前提決定一個不負眾望的有為政府必然是一個民主、賢能的政府。

一個社會若想追求良政善治，應該妥善處理政府、人民中的多數、人民中的少數的關係。政府的存在是為了協調、規範和處理人和人之間、人和社群之間、社群和社群之間的關係和矛盾。這才是政府存在的最重要原因。只要有人的結群而居，群體中的人和人之間以及由此衍生出來的不同人組成的團體之間、人和團體之間，必然面臨界定權利邊界、建立秩序、協調矛盾的需求，進而便有了政府的產生。因為人和人之間的矛盾、社群之間的矛盾、人和社群之間的矛盾，必然要靠一個相對公平的第三者來處理才能長久可持續，而這樣的第三者最主要的存在形式是政府。一言以蔽之，政府是一個社會人群互制過程中專門協調各方矛盾的總負責機構。至於保障安全、促進經濟社會發展、提供公共福利，都是政府協調矛盾的延伸。

人民分為多數普通人和少數的權勢、地位、財富、能力突出的強者。一個社會的進步既離不開少數強者的引領作用，又與多數普通人的接力密不可分。但少數強者和多數普通人之間，有時會存在利益衝突，比如地主豪強和失地農民，資本家和打工人，少數既得利益集團和多數中下階層。一旦少數強者和多數普通人之間發生矛盾，作為協調各方矛盾的總負責機構——政府，理應作出公平裁決。而欲達成這一目的，政府便要有作出公平裁決的品行、智慧和能力，否則便是無源之水。

一個社會的治理好壞取決於人的因素和權力結構，人的因素是包括精英在內的所有人的智慧、道德、觀念，權力結構是政府、多數普通人、少數強者的互制關係。專制體制的問題在於多數普通人和少數強者都缺乏有效的權利保障和自由空間，如果統治集團偏向從多數普通人中重用新人，新人將會成為新的少數強者，如果統治集團偏向與少數強者結盟，那麼多數普通人將無立錐之地。

選舉民主體制的問題在於，在選舉時因為多數普通人的政治理性不足和少數強者憑藉資源、知識、能力的優勢地位積極運作，被推選出來的政治領導人常見類型是擅長選舉的平庸政客、與少數強者有千絲萬縷關係的政客，他們是難以在選舉結束後公正協調多數普通人和少數強者的矛盾。因此，當選舉結束後，選舉民主體制下常見問題是：平庸政客、與少數強者有千絲萬縷關係的政客造成政府應盡公共責任難以有效履行，少數強者披着民主外衣，利用訊息和資源的不對稱地位遊說、拉攏領導人和議員，讓公共政策在多數選民因理性不足而未能察覺的前提下向少數強者傾斜，從而鞏固既得利益集團的既得利益。每一次公共政策傾斜都可能是緩慢的、不易被發現的，但時間一久，日積月累，本是追求公平的選舉民主體制會扭曲為少數強者擴大私利的工具。那些容易利益受損的中下階層民眾，面對自身境遇的日漸惡化，勢必滿腔怒火，對既有政治體系產生深深的不信任感，進而容易所託非人，被野心家、僭主趁機利用，埋下社會不穩定的潛在隱患。

相較而言，賢能民主因為是賢能政治和一人一票民主評價的巧妙結合，既有強大能幹的政府處理各方矛盾，提升作出公正裁決的概率，又有合乎人性的一人一票民主評價，故更接近良政善治。

（本文節選自《拯救民主——揚長避短的新方案》緒論）