【觀察】監察委全面鋪開 面臨兩大風險

撰文:吳梓楓
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隨着中共十九大結束,國家監察體制的改革工作亦從之前的局部試點逐漸推至全國,預計明年3月的北京「兩會」後將產生國家監察委,到時勢必將對中國未來的政治變革和反腐事業帶來深遠影響。
監察委體制在強化監察職能的同時,還應思索誰來監督監察委難題,以及在此過程中如何避免不削弱和侵蝕「以審判為中心」的司法改革。

第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議10月30日召開,人大委員長張德江會上宣布在全國各地展開國家監察體制改革試點。(新華社)

國家監察委將擁超強監督權力配置

據多維新聞分析指,這次的國家監察體制改革一定程度上彌補了原有監督制度的不足。首先監察委員會的組成部份是由原行政監察部門、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合而成,這實現了監督權前所未有的整合,避免了此前監察體系的分散。

其次從監察範圍看,監察委將實現對所有公職人員的監督全覆蓋,補上過去監督範圍有限的不足。再者,監察委由人民代表大會選舉產生,對人大負責,成為與人大、政府、司法平行的權力機關,從而突破了「內部監督」的怪圈,獲得比較獨立監督權力部門的權威。此外《中華人民共和國監察法》的出台,也讓監察走上法治軌道,符合現代政治文明的要求。

不過,如今監察委的設立旨在以空前的力度監督所有公職人員,但誰來監督這個擁超強權力配置的監察委似乎尚存疑問。《中國紀檢監察報》早前曾刊文回應指,黨委監督、人大監督、內部監督、與司法機關互相配合和互相制約、人民群眾監督這5種方式將可監督成為監察委的方法,不過多維新聞分析指上述5種方式似乎都有不足之處。

11月11日,趙樂際出席全國推開國家監察體制改革試點工作動員部署電視電話會議並講話。(新華社)

黨委、監察委互相監督成悖論

首先在黨委監督方面,依據規定監察委將與紀委合署辦公,並在同級黨委領導下展開工作,因此自然受到黨委監督。由於監察委和紀委署辦公,紀委書記會依例出任黨委常委。無論是從紀委書記作為黨委權力在紀律監督體系的延伸來看,還是紀委書記本身是常委,受到黨委的制衡,均能說明監察委必然是在黨委的監督下辦公。不過這又導致一個過去持續存在的困境,即監察委何以監督黨委以及黨委權力在諸如政府等各個領域的延伸,這其實反映出監察委和黨委之間存在相互監督的悖論。 

人大監督監察委或成「橡皮圖章」

而在人大監督方面,依據法律規定,監察委主任由各級人大選舉產生,副主任、委員則由主任提請各級人大常委會任免產生,故監察委理應要向人大匯報工作,並接受後者的審議和監督。但問題是無論是監察委,還是人大,其實都在黨委領導下工作,黨領導下的人大又該如何監督黨領導下的監察委?這其實是另一個難以破解的困境。因此中共自建政以來,人大對於政府、檢察院、法院的監督一直頗為有限,甚至被詬病為「橡皮圖章」,所以人大將來能在多大程度上監督處於上勢的監察委實在是一個疑問。

內部監督只能靠魄力

至於內部監督方面,監察委會在內部設立專門的幹部監督機構,以「強化對監察權行使的監督」,解決「燈下黑」問題。不過要在任何機構內部設立監督部門,對於整個機構的監督不單有限,而且很大程度上取決於機構負責人的自我廉潔程度和政治魄力。

中共掌控媒體 輿論監督成空談

而人民群眾監督的主要形式則為輿論監督,這方式如果放在西方和港台社會或許有效,因為西方和港台奉行言論自由,媒體能夠對公權力進行比較有力的監督。但中國強調黨牢牢掌控意識形態及媒體的方針,卻讓國內媒體或民眾監督炙手可熱的監察委似乎並不現實。

中國最高檢察院(圖)及中國最高法院等司法機關,在位階上都不及將成立的國家監察委。(網上圖片)

對司法獨立的潛在衝擊

至於讓監察委與司法機關互相配合和互相制約的問題,多維指出這或會讓中國目前所提倡的「以審判為中心」的司法改革造成潛在衝撃。由於監察委主任在國家層面上極有可能由同樣位列中共政治局常委的中紀委書記兼任,但最高檢察院和最高法院的負責人,僅是副國級的中共中央委員,這造成了監察委在位階上將遠高於檢察院和法院。這對過去連公安機關都不能有效制衡檢察院和法院而言,又如何負上監督監察委的重責?

本來依據法律規定,對監察委移送的案件,如果檢察機關認為案件事實不清、證據不足的,可以退回監察委補充調查,並擁有決定不起訴的權力。但據中央財經大學法學院教授郭華觀察,從山西等地的國家監察體制改革試點工作看來,尚未看到有檢察院對監察委移送案件不提起公訴的案例,而法院在過程中更不大可能在審判時推翻監察委移送和檢察院起訴的案件。

(多維新聞)

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