【習近平訪歐】歐盟對華策略突變:中國是敵是友?

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在習近平周四(21日)啟程到意大利,開展其訪歐之旅時,歐盟各國領袖也將雲集布魯塞爾舉行其例行峰會,其中除了英國脫歐的議題外,還會討論如何「強化歐盟的經濟基礎」。

歐盟委員會上周公布《歐盟-中國:策略性展望》(EU-China - A Strategic Outlook),其中將中國描述為「系統性對手」(systemic rival)的措辭,被西方輿論認定是歐盟應付中國威脅的「新現實主義」,而周四的歐盟峰會也被視作各國領袖為4月9日中歐峰會的「備戰會議」。

意大利決定借習近平到訪之機,簽署「一帶一路」備忘錄,惹來外界對於中國分裂歐盟的疑慮。

雖然目前有13個歐盟成員國已正式認許「一帶一路」倡議,不過意大利畢竟是歐盟第四大經濟體和創始成員,此舉將標誌着中國的經濟影響力已打進歐美傳統勢力的核心。

在此背景之下,歐盟的《策略性展望》提出10點對華建議行動,當中對中國的海外投資計劃似有暗批之餘,更對中國在歐盟國家投資的安全憂慮和公平性,以及近來備受爭議的5G項目,提出針對性的應付方案。西方輿論有見及此,也就理當所然的將之解讀為歐盟看清中國威脅的策略性轉向。

不過,綜觀中國改革開放以來的歷史,歐盟的對華策略其實一直都有不同程度的變革。

千禧年代的中國:陌生的貿易夥伴

回顧1989年天安門事件的前後,當時歐盟國家對中國的認知,似乎只限於「共產主義下的獨裁政權」這一套刻板印象。事件發生後,他們對華實施武器禁運,而後便少有集中關注對華事務。

世貿的運作極其繁瑣,很多時候作了一個重要決定,媒體也少有跟進。(路透社)

時至中國在2001年加入世界貿易組織(WTO)後,歐盟才逐漸看清對華關係的重要性,更在2006年發表題為「愈趨緊密的夥伴,愈加增長的責任」(Closer Partners, Growing Responsibilities)的對華策略文件。文件一開首就指中國是對「歐盟貿易政策的單一最大挑戰」,可見當時的歐盟對中國的利害關注只集中在貿易層面。

當時,歐盟雖有批評中國市場欠開放、國家補貼、強迫性技術轉移等問題,不過卻強調歐盟會「強力保護歐盟對華貿易的開放」,認為中國產品有助壓抑歐盟國家的物價之餘,歐盟國家的「先進技術、高增值產品和複雜的服務」將能得益於中國市場,而將「中低檔的產品」交由中國生產,以互補互利。

有趣的是,此文件更特別提到歐盟官員學習中文的需求,可見當年歐盟管治階層對中國的陌生。

東莞一家電池廠生產線上的工人。(路透社)

金融海嘯後的中國:全面戰略性夥伴

2008年金融海嘯之後,歐盟多國陷入債務違約危機,歐元區幾近解體,歐盟領袖忙於自救,也無力外顧。經歷近10年的緩慢復甦期後,歐盟才於2016年發布新一份的對華政策文件,將中國的「全球擴展」作為核心關注點。

新策略文件直指國際勢局已趨向「多極化」,而歐盟已重新燃起扮演「更平衡的合作夥伴」的意願,並以建成「中歐全面戰略性夥伴關係」為目標。

這個歐盟新視點下的中國,並不單純是貿易夥伴,更是投資、科技、地區性安全、氣候轉變、國際秩序維繫等各個層面的合作夥伴。文件對中國的貿易政策、人權、南海爭議等問題皆有批評,不過主調依然是以合作為主,競爭為副。歐盟此刻的對華策略,使其2006年的局限視野恍如隔世。

美國次按危機觸發2008年金融海嘯,雷曼兄弟等多間金融機構被政府接管或倒閉;歐元區國家更因此陷入崩潰危機。(視覺中國)

這套2016年的歐盟策略,沿用至今。今日的《策略性展望》與其說是歐盟的新策略,不如說是歐盟有見於近3年的高新技術發展和國際政治形勢變遷,對於原有對華策略的補充。

《策略性展望》釐清中國定位

對於中國的定位,歐盟開宗明義作出更清晰的界定:「中國已不能再被視為發展中國家,它是一個關鍵性的全球性行動者,也是領導性的技術大國。」文件同時點明,歐盟對華策略是「挑戰與機遇之間的平衡」。類似的觀點其實已隱然見於2016年的策略文件,只不過如今歐盟對此有更深一層的描寫而已。

外界對文件的關注,主要集中在歐盟將中國定位為「經濟競爭者」(economic competitor)及「系統性對手」的用語上,完全忽略了文件中將中歐關係的根本依然定性為「全面戰略性夥伴關係」的事實,因此過分強調了歐盟視中國為威脅的解讀。

周一(18日),中國外長王毅於比利時布魯塞爾與歐盟外交政策主管莫蓋里尼(Federica Mogherini)進行會面。(路透社)

氣候與和平:與華合作 暗批美國

值得留意的是,在文件中10點對華行動的其中兩點,明是以中國為目標,實是暗批美國。此兩點行動指明歐盟要在「氣候改變」和「和平與安全」上與中國合作,更特意點出「巴黎氣候協議」和「伊朗核協議」為例。

觀乎特朗普高調退出這兩個國際協議的背景,加上特朗普治下毫不掩飾的單邊主義,就可知歐盟如斯行文,實有與中國站在同一陣線批評美國獨斷獨行的意圖,跳出了傳統歐美同盟的框架。

第三方國家投資 須提倡歐盟標準

誠然,文件確有甚多對中國的批評和不利條件。在中國對外投資的問題上,文件批評中國時有「忽略(當地的)社會、經濟狀況,以及財政上的可持續性」,而且有關國家在債台高築之下,有可能會向中國轉讓其戰略性的財產及資源。

意大利北部的里雅斯特(Trieste)港口可能被列入兩國「一帶一路」諒解備忘錄之中。(Porto.trieste.it 照片)

不過,歐盟所提倡的應對方法,並非要以歐盟國家之力,去取代中國的對外投資,而是與中國合作,希望將各種對第三方國家的投資置於「財務、環境及社會的可持續性」、「透明公開」、「開放的採購政策」和「公平競爭」等歐洲認許的原則框架之下,將歐盟標準宣揚開去。

據路透社消息,中國與意大利在「一帶一路」上的合作,將以歐盟多個成員國早有參與、傾向遵從以上原則的亞投行作為融資機構,而非慣常的中國國家開發銀行。此舉也可能是中方對歐盟願景的回應。

為海外投資設限 歐盟反思產業政策

對於外國在歐投資的問題,《策略性展望》也着墨甚多,似有針對愈加投資歐盟國家的中國。

圖片攝於慕尼黑車站。較近的高鐵由法國阿爾斯通(Alstom)公司製造,較遠的則由德國西門子(Siemens)公司製造。兩間公司的鐵路合併計劃上月被歐盟因反競爭為由禁止。(路透社)

在歐盟國家公共採購的項目上,文件主張「互惠性」,或會對沒有對歐盟企業開放公開採購市場的國家作出限制。另外,為保歐盟的競爭力及維持公平競爭,歐盟在外來競標上,或將加入價格以外的考慮,諸如較高的勞工、環保要求等;而且,歐盟也會研究如何阻止有國家擁有制或融資支援的企業進入歐盟市場。

除此之外,對於5G網絡的建設,以及對歐盟關鍵性財產、技術及基建的海外投資,文件則強調歐盟要有「統一的進路」去處理當中的安全風險。

如此種種的設限,與其說是針對中國威脅的回應,不如說是歐盟對自身產業政策的重新定位。

雖然美國警告若德國使用華為5G將限制兩國情報交流,歐盟的對華策略依然是要求「全歐盟適用的處理方法」而非進行禁制。(視覺中國)

5G將帶來「物聯網」的全面發展,當中牽涉人們生活的各個部分,產出巨細無遺的數據,當然有其安全風險。在今日美國向全球宣示華為通訊設備「不安全」的背景下,歐盟此論當然會引起針對中國的解讀。

然而,反過來說,如果華為是一家獨大的美國公司,歐盟也難保不會作出同樣的政策管理,作為對高新技術發展帶來新形勢的回應。

另外,從10年前金融海嘯甦醒過來的歐盟,今日卻驚覺除了空中巴士(Airbus)以外,歐盟在全球層面已無領導性的企業。箇中原因,諸如德法等國就認為是歐盟對於境內企業的支持不足,亦無全球性競爭的戰略視野。

上述對於歐盟公共採購項目的外資限制,無非正是想扭轉歐盟長期缺乏對自身企業作戰略性支持的問題。

中國近年無論在高鐵、5G網絡,到電子支付等層面,都不斷搶佔全球性的領導地位,才使歐盟對自身產業政策的反思被解讀成針對中國威脅的應對方案。

有趣的是,歐盟最有代表性的全球性領導企業空中巴士,正是英法德三國合作促成的結果。(路透社)

歐洲重新定位 中國是敵亦是友

從上面的各個範疇中,由氣候與和平安全、第三方國家的投資,以至對歐海外投資和高新科技帶來的新挑戰等,我們都可以看到歐盟在《策略性展望》中所顯示出來的是一個歐盟對自身定位的反思過程──獨立於美歐盟友框架之外的合作可能、在國際層面宣揚歐盟標準,並重建以歐盟為本為的全球性產業政策。

中國作為「關鍵性的全球性行動者」和「領導性的技術大國」,當然會為這個正在重新尋找定位的歐盟帶來挑戰,也理所當然會是後者的「經濟競爭者」和「系統性對手」。

不過,正如《策略性展望》所言,這種衝撞也會為歐盟帶來機遇,而此等「挑戰與機遇之間的平衡」也正是今日中歐「全面戰略性夥伴關係」的本質──如果硬要用敵我作描寫的話,歐盟眼中的中歐關係可算是「是敵亦是友」。



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