【新聞背後】耶路撒冷定位茲事體大 歷屆總統未遷使館審慎自有因

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美國總統特朗普決定,正式承認耶路撒冷為以色列首都,並下令將大使館由特拉維夫遷進去聖城。這一舉動不但違反了過去三任總統的審慎立場,更儼如在中東核心問題上玩火,恐成為以巴和平進程的一大障礙。

美國國會通過《耶路撒冷大使館法》已經22年,但政府一直沒有履行法案條款,由克林頓、小布殊到奧巴馬都一直押後執行、押後執行。聽起來或許覺得奇怪,但有其原委。

耶路撒冷實際上由以色列控制,但名義上國際社會不予承認。(路透社)

以色列強取聖城 國際不予承認

同一座歷史古城,以色列人稱之為「耶路撒冷」(Jerusalem),巴勒斯坦人稱之為「聖城」(Al-Quds)。自1948年以色列立國以來,它即給人一分為二,西屬以色列,東歸約旦。但在1967年的六日戰爭中,以色列人以武力取下東耶路撒冷,將整座城市置於其控制之下,不獲國際社會承認。

美國社會算是一個例外。美國人向來支持猶太人,在以色列立國之初已很快承認其國家地位,並在特拉維夫開設大使館。在1967年後,美國人更加認為既然以色列已全取耶路撒冷,並視之為國家首都,倒不如美國亦搬遷大使館到耶路撒冷,確認其首都地位。

支持遷館的人和國會議員認為,不要再給巴勒斯坦人假希望,最少應該將大使館搬到西耶路撒冷。但包括列根在內等多任總統卻沒有這樣做,堅持大使館要留在特拉維夫,認為應該在以巴問題將來有解決方案後才作決定。

耶路撒冷是由大衛王建立的古城,在1996年曾慶祝建城3000年。(路透社)

美國國會1995年大比數通過法案

及至1995年,國會終於按捺不住,由共和黨參議員凱爾(Jon Kyl )草擬《耶路撒冷大使館法》,內容主要包括:

美國政府承認耶路撒冷為以色列首都美國國務院須於1996年在耶路撒冷興建大使館如果政府未能履行法案,國會則削減國務院海外經費

這道相當進取的法案在參議院的支持雖然過半,但62票不足以令它抵住總統否決權,所以另一名共和黨參議員多爾(Bob Dole)另提新案,不但刪去1996年建館指令,並加入總統豁免權,讓總統可以因應「國家利益」,向國會通知要延遲執行半年。

至於懲罰條款仍然保留,如果政府在1999年5月31日前未能履行法案,國會將會削減國務院海外經費。

《耶路撒冷大使館法》最終在參議院以93票贊成、5票反對,並在眾議院以374票贊成、37票反對獲得通過。時任總統克林頓認為外交權在總統,而非國會,所以沒有加簽。但由於法案在兩院獲得一面倒支持,他避免與國會關係鬧僵,所以亦沒有做試圖否決。

《耶路撒冷大使館法》自生效以來,克林頓、小布殊和奧巴馬都暫緩執行。(VCG/資料圖片)

政客為求支持 不惜開罪巴勒斯坦

克林頓反對法案的原因有二,外交權力是其一,其二是將整個耶路撒冷歸入以色列的話,等如令巴勒斯坦即使立國亦無緣以此為都,阻礙以、巴雙方的談判。所以自1998年條款將近生效起,克林頓一直每半年暫緩執行法案,小布殊和奧巴馬各自執政的8年亦是如此。

但另一方面,由於美國社會大多數人同情以色列人,所以歷來不少參加選舉的政客都表態支持遷館和落實《耶路撒冷大使館法》。例如:

1995年提出法案的參議員多爾在翌年參選總統;希拉里在2000年角逐參議員前,竟然與其夫克林頓的政府唱反調,表明耶路撒冷屬以色列和支持搬遷大使館,只為爭取猶太裔選民支持;小布殊競選之時曾經向猶太人保證,上任第一天即會履行《耶路撒冷大使館法》,但當選後聽從官員建議暫緩執行

共和黨富商特朗普競選期間,已經與訪美的以色列總理內塔尼亞胡會面。(路透社)

特朗普同樣在競選之時承諾確認耶路撒冷為首都和搬遷大使館,但與前人不同的是,他只暫緩一次後,決定一反歷屆政府的審慎取態,在約旦、法國等多國反對下,執意承認耶路撒冷為首都。

一方面,不但他的老友、美國前駐聯合國大使博爾頓(John Bolton)及現任大使黑利(Nikki Haley)支持遷館,連民主黨參議院領袖舒默(Chuck Schumer)等多名國會議員亦贊成決定,一直陷入管治危機的特朗普顯然能透過這次決定,為其撈得政治本錢。

美國總統特朗普在2017年12月1日沒有如期暫緩《耶路撒冷大使館法》,引發阿拉伯國家不滿。(路透社)

一邊拉攏和談 一邊偏向親以

但另一方面,以巴和平進程的突破或會扼殺於萌芽之中。

特朗普上任後委派女婿庫什納(Jared Kushner)多次奔走以色列,希望為以巴和平進程談出一個方案來。而中東局勢最近亦出現兩個轉變,一來武裝組織哈馬斯因為不堪被圍困,交出加沙地帶控制權;二來在視伊朗為頭號敵人下,以色列與阿拉伯國家「有偈傾」,令各界期望以色列和巴勒斯坦能夠有磋商基礎。

但特朗普與約旦、沙特阿拉伯等國家打交道之際,再次施展牽制之術,一把手將耶路撒冷送給以色列,等如未談判先宣告巴勒斯坦人失去未來之都。阿拉伯人會受辱接受嗎?哈馬斯已經聲稱,特朗普或會觸發新一輪巴人起義。

美國白宮顧問、特朗普女婿庫什納主力負責中東協調,報道指他的以巴重啟和平進程工作已快有成果。(美聯社)

(綜合報道)

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