【南海仲裁】美艦「航行自由行動」的前世今生與法理爭議

南海主權爭議不休,美菲關係也愈益緊密。圖為美軍一艘兩棲運輸艦去年參與美菲的一場聯合軍事演習。(Getty Images)

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去年底開始,美軍艦隻一再在南海執行所謂「航行自由」(FONOP)行動,近距離駛經中方南海島礁的水域,令南海更趨緊張,中方抨擊,美軍這些行動才是加劇南海軍事化。事實上,美軍的「航行自由」行動搞了三十多年,曾試過在黑海引發美蘇軍艦相撞風波,不能排除引發衝突的風險。雖然美方自視行動「理直氣壯」,然而有美國學者指出,中方在「航行自由」上的立場,也不是沒有其他國家附和。

南海主權爭議不休,美菲關係也愈益緊密。圖為美軍一艘兩棲運輸艦去年參與美菲的一場聯合軍事演習。(Getty Images)

中美詮釋公約 航行自由差異大

隨着中美在南海的博弈愈演愈烈,華府已放風,美軍每季將在南海進行兩次航行自由行動,挑戰中國的「過度海事權益申索」。美國學者基夫(Adam Klein)和拉帕荷帕(Mira Rapp-Hooper)指出,對於聯合國海洋法公約中提及的「航行自由」原則,中美在詮釋上其實存在很重大的差異,也成為當前磨擦的一個根源。根據美方的詮釋:

所有船隻(包括商船和軍艦)都可在另一國家離岸最多200海浬的專屬經濟區域(EEZ)和12海浬領海範圍內自由通航,毋須事先獲有關國家授權;外國軍艦可在另一國的EEZ進行任何活動,包括軍事演習和偵察;外國軍艦可通過另一國家的領海,只要符合「無害通航」(innocent passage)原則,亦即未有在對方領海進行軍事活動諸如偵察升降飛機和調查任務。

但中方對公約有關「航行自由」原則的詮釋則很不同:

外國軍艦不得在另一國家的EEZ進行偵察或演習等軍事活動,意即在對方對EEZ範圍內,都要奉行無害通航;外國軍艦在進入另一國家領海時,即使是符合無害通航原則,也需要先獲得後者的批准。

 

美軍挑戰多國航行自由立法

1992年,中國通過《中華人民共和國領海及毗連區法》,要求外國軍艦需中國政府批准才能進入中國領海。至少十個國家,包括巴西、印度、馬來西亞和越南,也有本地立法,要求外國海軍事先知會或尋求批准,才能駛經12海浬領海甚至是專屬經濟區。美籍華人學者、霍夫斯特拉(Hofstra)大學法律教授古舉倫指出,例如在專屬經濟區通航處理上,大馬跟中國的立場就一致,而在領海通航處理上,中國亦跟越南一致。「儘管美國對公約的詮釋是主流看法,但中方的詮釋也非孤立」。

然而美國和大多數擁有遠洋海軍的國家,都不理會這些國家的法律,堅稱聯合國海洋公約允許軍艦在其他國家專屬經濟區以至領海可以「無害通航」、有關國家的法例「違背」公約內容。自1979年起,美國政府下令海軍執行的「航行自由」行動,就是要挑戰這些國家的法律,並阻止它成為國際法的公認原則。

1988年美蘇黑海撞軍艦

外界誤會,美軍「航行自由」是國防部鷹派的主張,但其實自由航行任務需要由白宮批准。過去數年,美軍針對十多個國家及地區進行「航行自由」行動,但其實這種行動存在引發衝突的風險。1988年2月,美國巡洋艦「約克城」號及驅逐艦「卡隆」號在克里米亞半島對出7至10海浬的黑海執行自由航行任務,藉此宣示不承認蘇聯對領海主權範圍的定義,蘇聯護衛艦「無私號」及驅逐艦「SKR-6」緊貼跟上,警告美艦離開無果後,齊齊故意撞向美國軍艦,可幸蘇聯軍艦在事件中仍相當克制,四艦都只受輕微損傷,無人受傷。

美國智庫戰略與國際研究中心兩位學者Zack Cooper和葛來儀(Bonnie Glaser)上月就曾撰文提到,一些美方人士希望華府將南海的航行自由行動升級,向中國發出更強烈信息。

美軍行動升級 華或不再克制

過去半年多來,美軍在南海先後進行過三次航行自由行動挑戰中國,第一挑戰的是渚碧礁,第二次是中建島。美國學者基夫和拉帕荷帕指出,由於根據海洋法公約,它們都可申索12海浬範圍內為領海,所以美艦駛入兩島礁12海浬範圍時,都採取了「無害通航」原則,沒作軍事活動。至於上月的第三次航行自由行動,美艦也同樣採取「無害通航」進入永暑礁12海浬範圍,挑戰外國軍艦駛經領海要事先通報或獲批准的要求。

可是,葛來儀指出,有美方人士認為,美艦應以中國大舉填海造地的美濟礁為對象,並在其鄰近12海浬水域內,進行正常軍事活動,不再只進行無害通航,因為美濟礁是低潮高地,按海洋法公約無法聲稱擁有領海。倘若聯合國的海洋仲裁法庭,正式裁定美濟礁為低潮高地,美軍就可名正言順地在它12海浬內進行軍事活動。

可是澳洲國立大學國際關系研究院研究員張鋒直言,如果美國在中方島嶼附近水域內開展軍事行動來提高要價時,中國很難再保持克制。他指出,美軍航行自由行動本質上就是單邊軍事政策,「誰授予了美國這種權力,讓它利用軍事實力強加推行自己對航行自由的解釋?」「誰定義海洋權益過度主張?」

張鋒指,美國沒有得到任何國際或地區組織的授權,甚至沒有與盟友合作,就算真有某些國家過度申索海洋權益,也應用外交手段解決爭端,而不是單邊軍事挑釁,美方聲稱要按海洋法公約維護航行自由,但「它所用的航行自由行動手段卻是違反公約的,因為公約呼籲在捍衛航海自由時採用外交而非軍事措施」。美軍在南海航行自由行動升級,只會令中方更加認為美方是借自由之名行霸權之實,以炮艦外交羞辱中國,令地區局勢更緊張。



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