【土地大辯論.專訪】如何重塑土地利益格局?

撰文:周嘉俊 黃雲娜
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「土地大辯論」周四(4月26日)揭幕,土地供應專責小組成員曾鈺成、黃澤恩、鄒廣榮及余偉業接受《香港01》專訪,表示覓地困難在於要理順各個持份者的意見,預料未來工作會更艱巨。有關注團體質疑,所謂「辯論」只是權貴與既得利益群體之間的博弈。這場關乎土地利益格局的論戰一觸即發,渴望改善土地資源應用的你,又準備好了嗎?

「土地大辯論」揭幕,香港人是時候重奪土地發展權。(資料圖片)

俄國大文豪托爾斯泰的短篇小說《一個人需要多少土地?》描述,農夫帕霍姆終日為「土地問題」煩惱:「如果沒有足夠的土地,生活根本無從談起。」——香港特區政府也是這般邏輯,經常把房屋短缺、樓價高企等問題,歸咎於「土地供應不足」這偽命題,捆綁香港發展多年。

去年競選特首時已承諾會以破格思維解決土地房屋問題的行政長官林鄭月娥,上任後兩個月即成立土地供應專責小組,以檢視土地供應選項、凝聚社會共識、開發土地資源。小組共有22名非官方及八名官方委員,前者來自學術界、建測界、規劃界、保育界、傳媒界、商界、智庫及基層等,而且沒有「梁粉」、地產商、傳統鄉事派及在任的政黨代表,曾經令人眼前一亮。

「我除了做智庫,也有政黨背景,(政府)可能想通過我疏導一下;說得圓滑一些,就是如果民建聯有什麼反對意見的話,我幫忙紓解一下;說得直接一點,就是叫我幫忙擺平。」立法會前主席、「香港願景計劃」召集人曾鈺成,是土地供應專責小組中最具政黨色彩的委員。他坦言自己過去較少就土地房屋議題發表意見,故原本推薦其智庫研究員代他加盟小組,惟政府仍冀他親身上陣。

按照曾鈺成的理解,林鄭月娥成立小組的目的,「是通過各種方式消除發展土地的障礙。」

小組最近與民建聯有閉門會議,他們(民建聯)覺得這樣難、那樣難。我說,如果你作為一個負責任的大黨,到最後每一樣也say no,等於我們交白卷。你一早承認我們要覓多少公頃土地,你總不能袖手旁觀,然後叫政府自己解決。假如你不准填海、發展高球場、郊野公園,你有什麼可以做?這是很嚴重的土地問題。
香港願景計劃召集人、立法會前主席曾鈺成

專責小組副主席黃澤恩的初衷,比曾鈺成簡單得多。「林太當時約我吃飯,說想我幫忙『搵地』、解決土地問題。我以為就是『搵吓地』、『開吓會』,所以就答應了。」他本身是香港工程師學會前會長,又曾任城市規劃委員會主席,有多年與政府合作的經驗,卻不料是次工作會如此艱辛:「『搵地』(表面是)是一個很簡單的名詞,但其實很多功夫要做,不只是檢視覓地方法這般簡單,背後牽涉土地的供應與需求的問題,還要平衡不同利益團體。」

專責小組委員立場南轅北轍

「小組本身由不同的利益團體組成,還要面對社會不同持份者,相當困難。」黃澤恩笑言,小組工作性質之複雜及工作量之龐大,出乎他的意料,他幾乎要「全職」參與這份「義工」。

專責小組自去年8月底成立後,過去八個月內,已召開14次大會,討論了18個被歸納為短中期、中長期及概念性的土地供應選項,當中包括極具爭議的私人遊樂場用地、發展商囤積農地、鄉村式發展用地、維港以外填海、以及發展郊野公園邊陲等等,似乎較往屆政府更為大膽。

《香港01》早前曾經根據小組文件整合有關選項,並參考各個發展區的發展比例,計算可建單位總量。以短中期方案為例,若全部順利推展的話,最多可建成100萬個單位。

曾鈺成認為,民建聯作為大黨,不能在土地供應上交白卷。(吳鍾坤攝)

不過,小組可以怎樣平衡利益群體,凝聚社會共識,繼而選取最能夠惠及大多數香港人的土地供應方案,仍然是個未知數。

「土地房屋的問題,本來就是很結構性的。香港人有很大需求,但在實際操作上的意見是十分分裂的。舉個簡單的例子,有一半香港市民是業主,另一半是非業主,你會希望樓價升還是跌?」社企「要有光」創辦人兼行政總裁余偉業,當初應發展局邀請加入小組,希望把基層的聲音帶進討論。屋邨出身的他經過不懈奮鬥成為跨國企業高層,於2010年辭去高薪厚職,致力幫助基層改善住屋狀況。

余偉業說,小組委員的背景不盡相同,大家對土地供應選項立場「南轅北轍」,「猶如社會的縮影一樣。」因此,在小組開會時,就選項激辯是司空見慣之事。他意外的是,當談到基層住屋權益,成員立場又變得一致,「(大家覺得)不能任由劏房問題惡化、公屋輪候隊伍愈來愈長……」

根據黃澤恩的觀察,持份者主要分三類,「一種是既得利益者,例如政府去新界收地,會影響作業者的生計;另一種持份者與金錢無關,但與理念有關,例如環保團體希望保護中華白海豚,他們有崇高理念,我們要尊重他們;另外佔大多數的持份者,是什麼利益也沒有,例如我住在般咸道,新界填海對自己沒有利益衝突。」

土地供應專責小組副主席黃澤恩表示,希望未來一、兩個月,先讓市民對18個土地選項有認知,了解各項的優點與缺點,再討論發展方向,冀達成社會共識,或歸立主流意見。(資料圖片)

當上小組副主席後,黃澤恩便馬不停蹄接觸不同持份者,了解他們的意見,但同時也深深感受到,要凝聚共識並非易事。就以備受關注、佔地172公頃的粉嶺高球場為例,他本身就擁有該球會會籍,也曾有支持保留高球場的人士致電給他:「我跟他說,你打給我也沒用,我要避席會議,就算我出席我也不講什麼……我不是有野心的人,所以不會太易受人影響。」儘管如此,他和我們談及有關選項時,還是會提起高球場的歷史意義、保育價值及體育貢獻。

在平衡不同利益團體時,橫跨智庫和政黨的曾鈺成,要面對的情況就更為複雜。「民建聯有許多地區工作,如果土地發展與當地居民的利益有衝突,社區幹事必然要站在市民及選民的一方。當區區議員會說,假如你支持,我便和你反面。」他笑着解釋,「香港願景和民建聯的分別是,前者不像後者那樣,總是需要在選舉中得到選民的支持,但反過來講,如果香港願景提出的建議,是民建聯或者政府所不能接受的話,也沒有意思。」

曾鈺成雖為民建聯創黨主席,但十分強調該黨與香港願景並非直接掛鈎,「面對有爭議性的問題,我們會做研究,研究後才會有立場。之前馬鞍山填海爭議,民建聯就和香港願景劃清了界線。」他透露,香港願景目前已經完成一份有關土地改革的研究,預計在本月底發布。

理順不同持份者聲音,本質相當艱巨,這不難理解為何林鄭月娥及專責小組主席黃遠輝經常將「凝聚共識」一詞掛在嘴邊。曾鈺成說:「前兩個星期,政府分批用直升機帶我們到上空看地,我深刻看到,新界許多荒廢的地方,幾乎所有棕地都有建築、貨櫃、汽車維修作業等等,並非政府一聲令下就(可)趕他們離開,你要解決這些問題。」

要達成開發土地共識,余偉業相信,關鍵是「對話」而非「對罵」。(吳鍾坤攝)

另一個備受爭議的例子,是黃遠輝近日提倡的「新公私營合作」,即以公帑發展如交通樞紐的基建及解決排污問題,提供誘因讓私人發展商改劃土地,藉此取回等值的公營房屋。曾鈺成分析,其核心爭議在於如何釐定補地價的標準,如果政府給予發展商過分優惠的地價,又會予人官商勾結的印象,「所以黃遠輝說,要有一個超然獨立的補地價機制。」

持份者先入為主礙尋共識

共識固然難存,但假如大家繼續堅持己見,就無助解決土地問題,過程當中難免需要妥協、犧牲,不然最終只會原地踏步。曾鈺成舉例道:「小組最近與民建聯有閉門會議,他們(民建聯)覺得這樣難、那樣難。我說,如果你作為一個負責任的大黨,到最後每一樣也say no,等於我們交白卷。你一早承認我們要覓多少公頃土地,你總不能袖手旁觀,然後叫政府自己解決。假如你不准填海、發展高球場、郊野公園,你有什麼可以做?這是很嚴重的土地問題。」

要達成開發土地共識,余偉業指,關鍵是「對話」而非「對罵」,他以過去營辦社會企業的經驗作例,「『光房』是什麼?就是將香港最有錢的人向基層提供土地,這件事看似很矛盾,但最終又成功,而且運作了那麼久。有些有錢人喜愛幫窮人,我相信(這一點)所以我做。我是喜歡在矛盾中尋找共識的人,希望可以為香港作出貢獻。」

公眾期望的理想「對話」,或許是各個持份者放下先入為主的偏見。不過,觀乎小組過去八個月工作,不時令人質疑其中立性,儘管主席黃遠輝經常強調,小組對任何選項沒有前設,但卻對個別選項有明顯的傾向。他曾於小組會議後表示,「成員普遍認同填海是建立土地儲備最合適且切實可行的方法之一」,而該次會議文件中,亦側重鋪陳填海的優點,有避重就輕之嫌。

鄒廣榮說,1200公頃這數字完全低估香港土地的真正需求。(陳嘉元攝)

另外,小組也有文件提及,「根據第一階段公眾參與活動的結果,公眾普遍支持以『六管齊下』的方式,增加土地供應,當中包括填海」;然而,事實上當時填海反對率達46%,是六個選項之中最高的。最近,黃遠輝力推「新公私營合作」方案,再次備受質疑。

究竟小組的意見會在多大程度上影響政府決策?黃澤恩稱小組會如實上呈公眾諮詢意見,但最終決定權在政府及行政會議手中;曾鈺成也有同樣見解,指小組意見未必與政府最終決定有關,但強調林鄭月娥非常重視小組,「假如小組說每個選項都多人反對,政府不能因多人反對而不做。從政府角度,不發展土地只會增加問題。我理解政府會認真看看,反對意見為何、是否真有道理?抑或可以與持份者想辦法解決?」

香港大學房地產及建設系主任鄒廣榮也是小組一員,去年香港大學都市實驗室科斯產權研究中心建議,政府可以考慮填平船灣淡水湖,取得1,200公頃土地。建議引起激烈討論,去年12月5日,土地供應專責小組討論這項建議,作為倡議人之一的鄒廣榮笑言,該次會議沒有怎樣發言,主要是當時已有詳細的倡議報告,會上主要是官員逐點回應報告內容為主。

當時文件列出多個技術局限,包括需要興建額外水務設施、發展新市鎮難解決交通問題等,鄒廣榮卻認為,「技術性問題不難解決,但可能在法律及政治層面上耗費大量資源。」他指出船灣淡水湖受郊野公園條例保護,如果發展需要引來司法覆核,在這個層面而言,將會是很大的挑戰。

不少關注團體要求收回粉嶺高球場以增加房屋供應。(資料圖片/張浩維攝)

談到小組的工作挑戰,鄒廣榮指現時委員仍未就土地短缺數字有共識。當初政府討論未來香港土地需求時,援引《2030+:跨越2030的規劃遠景與策略》,當中提到未來香港長期需要4,800公頃土地,撇除已落實規劃的3,600公頃用地,現時尚欠1,200公頃。不過鄒廣榮認為,這個數字完全低估香港土地真正需求,包括沒有預計到人均居住面積需要改善、改劃用地未必成功以及土地儲備數量三個因素。

為何香港需要建立土地儲備?鄒廣榮解釋,這是為了應付樓價波動,概念與「外匯基金」相似,至於需要多少儲備,鄒廣榮認為,「當然愈多愈好,但當時我覺得至少要有1,000公頃。」不過在席間,小組委員未就以上三項因素達成共識,鄒廣榮坦言這些地方不太容易有共同意見,「所以最終維持至少1,200公頃講法。」

面對未來五個月的「土地大辯論」,四位小組委員有不同期盼。曾鈺成期望社會可以理性討論不同方案,「我覺得許多人的觀念不應放在大辯論,講到唇槍舌劍,一定要壓倒對方,而是希望通過搞清楚事實,凝聚共識……過去兩星期,我親身與不同持份者對話,我覺得坐低面對面對談,有些事情不難找到共識。」對話是消弭分歧的第一步,求同存異並非沒有可能,「如果各自通過傳媒互相抨擊,有些事容易造成誤解。」

鄒廣榮期望,公眾可以踴躍參與,冀大辯論可以做到教育市民的功能。黃澤恩也期望大辯論可做到「educated debate」,給予機會公眾對話,凝聚共識,「意見不同無問題,希望可以提供足夠資訊予大家;第二是提供平台,讓不同人有機會發表,單獨講又可以、面對面講都可以。」即使未能凝聚共識,黃澤恩仍期望可以有主流意見。余偉業則認為,現時我們將許多心思放在矛盾點上,他期望將來大家找到民意共通點,減低矛盾,為下一代謀福祉。

專責小組成員似乎對「土地大辯論」的結果頗為樂觀,不過,民間關注組織對小組工作並不「收貨」。

香港人由何時開始,要蝸居劏房?(資料圖片)

討論避重就輕 民間拒收貨

例如小組曾經承諾,會以「科學化」方式客觀羅列所有選項的優缺點,但隨着工作推展,小組所公開的土地文件不時被質疑資料不齊全。再以政府屬意的公私營發展為例,迄今為止仍未有提供地塊面積、分布等,教人難以作出理性判斷。又例如在提及「棕地」的文件中,僅採取「零碎、位於偏遠地區」等模糊的描述,未有提供進一步資料。

本土研究社成員陳劍青曾於電視節目中提及,政府現時僅公開1%資料,但尚有99%靠市民自己發掘。組織曾經多次舉辦「民間揾地團」,上月發表報告指,發現具發展潛力的棕地達723公頃,當中涉七個30公頃以上的棕地群,非政府所指的「低效益土地」。

影子長策會成員龍子維早前也在報章撰寫《土地大辯論——為誰而辯》一文,批評小組過去數月的討論,基本上都是在「不影響既定利益格局的前提下,找尋理據去『犧牲』一些勢力稍弱的既得利益群體」,從而讓一些本來已經佔盡香港土地政策優勢的地產商,繼續壟斷珍貴的土地資源。在他看來,真正的「土地大辯論」,絕對不能迴避大眾對香港角色和產業的想像。

香港批判地理學會成員、浸會大學地理系教授鄧永成及其學生葉鈞頌合撰的《不願面對的土地真相:從體制的二度剝削說起》也質問,「所謂的土地辯論到底在辯論什麼?若是不問理由,一下子就把辯題局限於土地供應不足,而非宏觀地辯論土地問題的關鍵,香港的土地真貌仍然面目模糊。」文章呼籲,土地辯論需要解釋權力和空間社會的關係,才能解構矛盾的對立面。

有關注團體質疑,所謂「土地大辯論」只是權貴與既得利益群體之間的博弈。(土地大辯論)

《香港01》亦多次強調,香港缺乏的不是土地,而是敢於打破既得利益格局、把土地資源向市民傾斜的政治家。

談及我們的政治家,值得一提的是,記者曾就18個土地供應選項的優次,向多個政團查詢;至昨日下午3時截稿前,民建聯、工聯會、自由黨、經民聯及新民黨等,均表示不予回應或沒有回應;公民黨則指未有屬意優先開發的選項,但一直倡議以棕地優先的原則;民主黨是唯一一個有確切回應的政黨,他們首要支持收回即將於2020年到期且佔極大面積的粉嶺高球場,其次是發展棕地,第三是以《收回土地條例》收回地產商囤積的荒廢農地。

這場關乎土地利益格局的論戰一觸即發,渴望改善土地資源應用的你,準備好了嗎?你願意和《香港01》一起積極參與,令其成為香港人重奪香港發展權的「土地大變論」嗎?

上文節錄自第108期《香港01》周報(2018年4月23日)《 土地供應大辯論揭幕 是時候重塑土地利益格局》。

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