【土地大辯論.專訪】棕地「無王管」 伍美琴狠批:城市規劃粗疏

最後更新日期:

我們從小就被灌輸「香港地少人多」的觀念,特區政府也經常以「土地不足」為房屋問題辯解,但中文大學地理及資源管理學系教授伍美琴卻不以為然:「香港不缺土地,只缺有願景的規劃。」

本身是城市規劃師的她擔心,假如社會繼續盲目增加土地供應而忽略讓港人宜居的長遠規劃,「未來20年、30年,香港人仍要承受『土地不足』的惡果!」

「香港地少人多」的論述只是迷思,香港真正欠缺的是長遠、有願景的規劃。(林若勤攝)

去年8月底,政府宣布成立「土地供應專責小組」,並委任22名非官方委員及八名官方委員;一周後,由27名專業人士組成的「民間土地資源專家組」隨即成立,成員包括天文台前台長林超英、南豐集團前董事總經理蔡宏興、本土研究社陳劍青,以及測量師姚松炎等人外,還有任教城市規劃多年、曾獲歐洲規劃院校聯合會(AESOP)頒發「最佳論文獎」的伍美琴。

「民間土地資源專家組」當中的「資源」一詞,正是伍美琴「成功爭取」的:「當時有人成立了工作小組,我又在做相關研究。我說名字太差,(我們)不能叫『土地供應』小組。」她解釋,「資源」與「供應」概念不同,前者反映土地的「使用價值」,強調大家擁有享用土地的權利,視土地為珍貴資源,例如規劃照顧居民累積社會資本的需要;後者則着重「交換價值」,僅視土地為建屋賣錢的工具。

專家組否認與政府「打對台」,但雙方對「土地」的理解不一,自然也對「如何運用土地」有不同看法。例如專責小組根據政府的《2030+規劃遠景策略》,指香港長遠欠缺1,200公頃土地,但專家組質疑,香港需要的土地其實不需要1,200公頃那麼多。又例如,專責小組希望凝聚共識,積極開發土地,但這種重開發、輕規劃的思維,令伍美琴反感。

土地開發應配合城規願景

她認為,真正的「規劃」應從「願景」開始,「先想如何發展城市?未來想要怎樣的經濟環境?之後才去思考政策如何配合、需要多少土地。」換言之,土地開發和分配往往才是最後一步。「我們經常只看『最後』,『前面』全部不知道。」伍美琴說,很多人誤以為把土地分配作不同用途就是規劃,不曾深刻反思「發展」是什麼,更沒有共同制訂願景的經驗。

伍美琴又批評,沒有規劃的土地開發,根本不能解決房屋問題。「你告訴我,今日開發這些土地,他日如何解決劏房問題?我完全不知道。如果所覓土地實際上是用來興建私樓,就無法直接解決(基層住屋)問題。(如何覓地的)討論都是沒有意思的。」

「香港土地資源那麼珍貴,但城市規劃卻做得那麼粗疏!」伍美琴慨嘆,政府得過且過的短視規劃根本不利城市發展,「將來年輕人會接收一個怎樣的城市?我們會留什麼給下一代?」

我們的城市規劃到底有多粗疏?從開發率極低的新界土地使用現狀,可見一斑。

伍美琴認為,規劃應先從願景及藍圖開始,最後才討論土地開發及分配。(黃寶瑩攝)

地政總署資料顯示,香港土地總面積為1,106.3平方公里,其中香港島、鄰近島嶼及九龍共佔11.5%,即127.7平方公里,其餘大部分土地位於新界、大嶼山及其他島嶼。根據《郊野公園條例》,郊野公園和自然保護區佔四成土地,即可使用土地面積實際有664平方公里,再扣除已建設的270平方公里(24.3%)土地之後,全港尚有約394平方公里可供發展;它們大多位於新界,當中有不少是由私人發展商擁有的雜亂無章,與鄉郊環境不協調的棕地。

「我們不缺乏土地,我們缺乏對新界土地有長遠、有願景的規劃。」伍美琴解釋,過去香港城市發展主要集中在九龍及港島,但佔地88.5%的新界卻沒有好好規劃,埋下今日土地不足的惡果。

新界土地欠規劃,一開始是源於港英殖民政府的「逃避發展」:「港英政府覺得新界是租借回來的,因此逃避發展,即使後來推行『十年建屋計劃』,大部分公屋也是興建在填海地上。」
 

新界土地佔香港88.5%,但由於過去政府逃避規劃,令棕土擴張,埋下今日土地不足的惡果。(資料圖片)

逃避發展新界致棕地擴張

逃避發展的結果,便是埋下了棕地擴張的伏線,至1983年的「生發案」,更是新界發展的轉捩點。當時鄉議局主席劉皇發旗下的「生發地產投資有限公司」,申請在掃管笏一塊農地上擺放建築鋼條,遭政府拒絕,「生發」不服上訴至英國樞密院;法院終判政府敗訴,指地契只是描述土地用途,而非限制用途的條款,因此政府再無法監管私人農地用途,導致大量農地轉作停車場、貨櫃場、回收場,即成為了棕地。

至1990年代初政府修訂《城市規劃條例》,原計劃將《條例》引入新界,但遭鄉事派反對,故僅把《條例》適用範疇擴展至已獲「發展審批地區圖」覆蓋地區而非「分區計劃大綱圖」,令棕地變得更加「無王管」。
 

團體認為透過收回棕地、粉嶺高球爾夫球場等私人會所用地建屋,善用土地資源。(資料圖片)

再者,當時正值中國改革開放,本港貨運物流業發展蓬勃,但政府物流產業配套不周,沒有規劃足夠用地,在貨櫃用地需求激增的情況下,新界面貌急劇轉變。根據本土研究社《棕跡——香港棕土政策研究報告2015》,在1983年至1993年間,位於新界的港口後勤及露天存貨用地,由276公頃倍增至560公頃;往後20年間,新界棕地不斷擴張,至2015年的棕地面積已多達1,192公頃。發展局提交予土地供應專責小組的文件也估計,目前本港有約1,300公頃棕地。

《香港01》早前參考各區發展比例,估算專責小組18個土地選項的可建單位數量,當中棕地極具發展潛力,預計可興建17.9萬至35.6萬個單位。不過,對沒有足夠魄力解決土地問題的特區政府而言,這似乎並非增加土地供應的首選;從發展局文件所見,當局既擔心動用《收回土地條例》向私人發展商收地的過程冗長,又指棕地分布零散、難以逐幅發展、開發成本高昂。

然而,在伍美琴看來,「只有不懂規劃設計的人才這樣胡說」。鏗鏘,有力。
 

土地供應專責小組早前稱,大部份棕地為零碎土地,難以逐幅發展。(羅君豪攝)

「本土研究社剛剛做了研究,兩公頃土地完全不少!相等於兩個(11人標準)足球場。」她從規劃角度解釋,指土地零碎有時反而是優點,可便於改善居住環境,加上棕地位置交通相對發達,有助減低發展成本,而棕地比較平坦、水電一應俱全,重新建設時可減少污染問題。若從可持續發展的角度而論,伍美琴也認為應該優先發展棕地,「因為土地已經遭到破壞,假如透過規劃重建、增加綠化,對生態反而有正面影響。」她建議政府與小地產商合作,令有更多元化的房屋落成,豐富港人的生活環境。

那麼,怎樣的城市規劃,才是有願景的規劃?
 

經濟發展須平衡生態保育

「建城,見人」是伍美琴任教城市規劃的座右銘,而強調「人」與土地的連結,也是她對城市規劃的堅持。她相信,由「人們」一同經營的空間會產生一種使用價值,令規劃更具文化內涵、更有地方特色、更能累積人情味,因此,規劃必須以人為本,因時制宜,不能墨守成規。
 

根據研究,大自然每年為人類提供巨額的「生態服務」,價值高於全球生產總值。(鍾偉德攝)

「如果你有空間建立社群關係,會令人身心靈健康、精神問題都少一點,可以幫助減低醫療開支,這些事情環環相扣。」她接受《香港01》專訪後,上周在報章撰文時還提到,以人為本的規劃,「就是在保育生態的同時,可以使大家安居和有一份可以有尊嚴地生活的工作。」

伍美琴認為,生態環境是一切城市發展的基礎,重要性凌駕於社會及經濟發展,「你想想,一個人沒有空氣、水,就生存不了。如果做任何事會影響這個基礎,等同自掘墳墓。」

她又引述美國生態經濟學家Robert Costanza的研究,指2011年全球生態服務總值125萬億美元,高於2014年全球生產總值的107.5萬億美元,可見大自然為人類社會提供巨額的「生態服務」,以維持人類生存,創造經濟及社會價值。伍美琴認為要達至可持續發展的城市規劃,必須要考慮對生態環境影響。

考慮了人文、平衡了生態、規劃了願景,又要怎樣才能實踐願景?
 

伍美琴期望,大眾討論土地規劃時,要考慮發展模式對生態的影響。(黃寶瑩攝)

「只求增加土地,不去建立為人民謀福祉的願景,訂立長遠規劃,調動各持份者的創意、想像力和經驗,同心去建設一個我們可以驕傲地傳承予我們子孫的香港,是不可能讓我們的城市持續發展的。」伍美琴在文章中這樣說。多年的經驗告訴她,城市建設是個涉及社會、經濟、文化和政治權利等相互角力的過程,只有凝聚以人民利益為依歸的共識,才能達致多贏局面。

伍美琴2015年榮獲歐洲規劃學界最高殊榮的論文—— 《從香港到台北,探究知識份子在空間使用及市區重建的角色》,正是透過比較台灣寶藏巖和香港嘉咸街重建個案,引證如果建制內外的知識份子願意放下對立、衷誠合作,就可以改變社會的結論。
 

上文節錄自第108期《香港01》周報(2018年4月23日)《 宜居永續 VS 土地開發 我們想要怎樣的城市?》。

更多周報文章︰【01周報專頁】
《香港01》周報,各大書報攤及便利店有售。你亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報道。



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。