傅華伶與陳祖為對談.二|「憲制新秩序」 有何政治寓意?

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由刪改通識教科書內容引發的「三權分立」之爭暫告一段落。反思雙方觀點,難免存在「雞同鴨講」的困局,一方認為三權分立的體現在於行政、立法、司法的相互制衡;而另一方指出香港並不擁有「主權」,其權力源於「中央授權」而非「與中央分權」,所以沒有三權分立,但存在「行政主導」之下的權力分置。細究之下,雙方交戰激烈,卻未對什麼是「三權分立」達成有效共識。為何出現如此局面?話語鴻溝怎樣形成?又如何影響着「一國兩制」的落實?《香港01》邀請兩位權威學者—通曉民法體系(內地採用)和普通法體系(香港採用)的香港大學法律學院院長傅華伶,以及熟悉中西政治哲學的港大政治與公共行政學系教授陳祖為,就此進行對談

憲制新秩序—《基本法》不再適用?

01:中央近年強調香港的憲制基礎、憲制秩序、憲制地位和中央的關係等方面的論述。兩位怎麼看香港人對這些事的理解?港人的想像和中央對這些詞的理解是否存在偏差?

傅:回到1997年,《基本法》也經歷了從懷疑到慢慢接受的過程。回歸前後抗議最多的都是對《基本法》的抗爭,現在社會普遍認為《基本法》是維持香港制度的重要基礎和法律文件。江澤民時代「井水不犯河水」,以《基本法》作依據和唯一橋樑。過了十多年開始出現變化,憲制基礎等一系列話語出現,根本原因在於:從香港角度看,《基本法》是唯一的、最重要的法律,但中央覺得《基本法》已不夠,就拿出了中國《憲法》,提出《憲法》和《基本法》共同構成香港的憲制基礎。這裏存在爭議。

以前我們說憲法授權成立特區,《基本法》是唯一一部法律。高鐵是《基本法》之外的決定,法院對此的解釋是社會在變化,《基本法》也要發展。《港區國安法》的決定是第二次,通過憲法授權來治理,已超出《基本法》範圍,但以不違反《基本法》為前提,其目的在於明確強調《基本法》背後還有《憲法》。

陳:香港人的觀點是就算我們承認《憲法》、承認人大有權授權制定《港區國安法》,且不去挑戰這個認知,是否代表可根據內地制度為香港立法?應否有一些諮詢?中央是否認識到這樣一個全港性的重要法律應從重視港人的角度來進行立法呢?當時立《基本法》都要重視港人意見。這是一個政治判斷,而非僅僅是法理上的理解。為什麼「一國兩制」(落實)這麼困難?就是兩種制度下,不同人有不同看法,而重要的法律都需兩邊溝通諮詢來構建。

7月1日,警方首次警方舉起「紫旗」向市民發出警告,亦是《港區國安法》生效後警方首次發出的警告。(資料圖片/李澤彤攝)

01:香港現時存在關於憲制新秩序的爭議。當中央很強調《憲法》和《基本法》共同構成憲制基礎,憲制秩序又會出現怎樣的變化?

傅:1997年之後,有關憲制新秩序存在兩種說法。其一是法院的權力是什麼?1997年之前,按照傳統的英國制度,法院沒有審查權力,香港法院不能審查主權的決定,現在可以。現在我們不是殖民地,我們當家作主,從殖民地到一個特區有根本的轉變,在這個意義上,大家都接受新的秩序,但新的含義是什麼,就需要討論。從法院的角度來說,既然是新的,就有主導的創制權力。另一種說法是引進憲法,這是對第一種新秩序的糾正和限制。目前三權分立的爭論核心是司法的權力有多大,行政權力和立法權力其實變化不大。新的秩序變得最多的就是司法權力發生變化,即香港法院能不能審核全國人大的決定或法律。

01:港人不解的地方在於,以往很少聽到中央說《基本法》背後有《憲法》,為什麼現在有這樣的說法?還以如此強硬的方式推進?

傅:這恐怕是兩地交流的結果。從內地的角度看,香港對內地的影響比內地對香港的影響深刻得多。內地的社會與經濟進步都和香港有關,包括文化、電影、酒店運作等。香港接受內地的影響則要晚一點。拋開政治層面,很多內地的方式,如內地的金融制度、國企進入後,必然會給香港帶來很大影響,這是回歸後必然發生的。香港與內地距離愈來愈小,某種意義上,這是經濟社會融合的大趨勢。

以往很少聽到中央說《基本法》背後有《憲法》,為什麼現在有這樣的說法? (資料圖片)

在政治制度上來說,從中央的角度看,《基本法》本身能解決很多問題,同時亦有很多限制,需要更嚴格的社會規範。此外,我們制度的根源還得回歸到中國《憲法》。特區怎樣適用這個制度、在多大程度上維持自身制度並和中國的憲法制度融合?這其實是我們面對的最大挑戰。很多話語—例如全面管治權—我們都不適應。比如,中央對上海也是全面管治,但和香港的全面管治肯定有區別。這對中央來說也是個新話題。到底區別在哪裏?管治什麼?大家需要磨合和對話。

陳:雙方因傳統的緣故,有不同意見很正常。為什麼過去中央不拿出來講?中央採取比較務實的態度,一方面不想修改《基本法》;另一方面又覺得概念性內容無法溝通,也不能講得「太死」。除了共產黨領導權「很死守」之外,內地有關法律和政治原則的一系列內容都存在討論空間。反而香港人習慣了守法,中央就用法律這個工具來約束香港。但其實在內地的制度裏不需講、也不善於講這些內容。所以不用說太多,從而使政府有很大的自由度。

上文刊登於第232期《香港01》周報(2020年9月21日), 文章原題《當法治遇上政治—傅華伶與陳祖為對談 如何跨越央港話語鴻溝?》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

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