中國難完全兑現首階段協議 拜登要觸碰結構性「硬骨頭」

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就在美國當選總統拜登(Joe Biden)有節奏推進國安及經濟團隊組建之際,很多人關心「拜登政府」會如何應對特朗普(Donald Trump)政府今年年初同中國達成的第一階段貿易協議。

12月1日,拜登再次表態稱,他上台後不會立即取消中美第一階段貿易協議,也不會調整任何現行關稅。

即便有新冠肺炎疫情的影響,中國政府似乎也在盡力兑現協議承諾。今年年中,中國兑現了該協議當中大概50%的承諾。今年大選投票日前1周,也就是10月23日,美國貿易代表辦公室(USTR)和美國農業部(USDA)聯合發表報吿,稱中國已經購買了價值超過230億美元的農產品,約佔第一階段協議目標的71%。

2019年2月15日,中美經貿高級別談判在北京舉行。美方代表團由貿易代表和財長共同領銜。(Reuters)

白宮經濟顧問庫德洛(Larry Kudlow)12月7日在《華盛頓郵報》舉辦的一次活動上表示,特朗普總統不打算在拜登就職前對中國商品徵收額外關稅。儘管因為疫情有所延後,但中國仍在履行第一階段協議,其中包括進購美國大豆等農產品。

布魯金斯學會(Brookings Institution)約翰桑頓中國中心高級研究員杜大偉(David Dollar)博士接受《香港01》記者採訪時認為,對於第一階段貿易協議,拜登政府明智的做法是採取「觀望」(wait and see)態度。可能會等到2021年年中,就會清楚判斷中國究竟能否兑現第一階段的購買承諾。到時候的問題就是中國能夠做什麼,能夠向美國提供什麼,比如是否會加大中國經濟的開放力度。否則拜登就會保持很多特朗普時期的對華關稅不變。

杜大偉博士支持通過和中國談判降低第一協議關稅,從而達成第二階段協議,聚焦結構性議題,解決美國部分關切,比如投資限制、產權盜竊、強制性技術轉讓、國企角色、產業和科技補貼等。他認為,奧巴馬(Barack Obama)政府時期聚焦匯率和特朗普時期聚焦貿易失衡的問題都毫無意義。

在杜大偉博士看來,特朗普政府對華經濟政策完全不現實,對全球價值鏈缺乏認識,所加徵的對華關稅有助於將中國拉回談判桌,但最後都由美國消費者和企業承擔。而且,對美貿易對中國的重要性已經不如以往,因為中國加大了同東盟等經濟體的貿易往來。美國雖然降低了進口中國商品,卻加大了對東南亞商品的進口。結果貿易模式並未發生根本性的變化,美國消費成本反而也增加了。

為了讓第二階段貿易協議更有效,杜大偉博士支持美國加大同東盟、英國和韓國等夥伴及盟友的合作,同時也要通過國際機制解決美國關切,比如一帶一路等項目貸款的透明度問題,以及協商中國在國際機制中該扮演的角色。

但是,美國企業研究院(AEI)研究中國經濟的學者史劍道(Derek Scissors)博士對《香港01》記者提到,中美第一階段貿易協議在美國沒有法律地位,拜登要想全部或部分廢除,簽字發布行政令即可。中國若無法兑現農產品進購承諾,拜登也不太可能「報復」中國,因為該協議不是拜登達成的協議。

拜登已明確表態,在改善國內勞工教育、經濟問題前,他不會與他國或地區簽訂新的貿易協議。

史劍道博士稱,從目前來看,現在的亞洲似乎很難達成高標準的多邊貿易協議。美國更看重高標準的雙邊貿易協議,否則無需尋求加入或達成新的多邊貿易協議。門檻低的多邊貿易協議,美國國會也不可能批准。

雖然和杜大偉觀點不同,但史劍道博士也提到了中美經貿的結構性議題,認為未來美國對華經貿重點在於瞄準中國所有國企(補貼)。在疫情年,美國無需對接受補貼的企業採取行動。但疫情之後,美國有自己的選項,包括限制被補貼企業同美國的所有交易,或者徹底封殺。

史劍道博士認為,在知識產權領域也應如此。按照美國法律,知識產權盜竊就是犯罪,而強制技術轉讓則違反世貿(WTO)規則。違法違規的企業都應該被警吿且禁止同美國實體的交易。

兩位學者都認為,中國很難在既定的期限內兑現協議中的所有承諾。這就要看拜登如何利用這一協議施壓中國,解決自由派和保守派都關心的中美經貿關係的結構性問題。尤其是產權盜竊和強制性技術轉讓等結構性議題,將是「拜登政府」對華談判的硬骨頭。

也就是說,雖然拜登重視多邊主義,但在具體問題上,仍然不排除採取單邊策略。而第一階段協議當中的「關稅」可能會成為拜登施壓中國做出結構性改革的一種手段。庫德洛12月7日提到,「中國政府在出台新的法律和設立新的法律機構、司法機構方面有一些積極的動向,以阻止對美國知識產權的盜竊」。這或許是中美下階段商談結構性議題一個好的開始。



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