全球稅務協議|拜登政府擬提妥協 各國共識尚難確定

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拜登在競選期間曾表示,美國應該「盡我們的努力,結束獎勵全球避稅天堂的全球『逐底競賽』(race to the bottom)」。如今,他的政府似乎願意兌現這一承諾。

由於缺乏全球企業稅制度,跨國公司得以從避稅天堂和合法避稅中獲益,使它們能支付微不足道的稅款。全球稅制改革早該進行,但主要經濟體之間的分歧使這一進程停滯不前。如今,拜登雄心勃勃的基礎設施計劃使他不得不尋找新的籌資途徑,包括重啟全球稅務協議的國際談判。

全球稅制改革的新機會

多年來,經濟合作及發展組織(OECD,中文簡稱「經合組織」)一直在制定一個雙支柱的全球稅務計劃。

今天大部分流行科網巨企,大都來自美國,因此開徵數碼稅對美國影響最大。(Reuters)

第一支柱旨在使其成員能夠在公司產生利潤的地方徵稅,而不論其總部在哪裏,主要針對Google、蘋果或亞馬遜等美國科技巨頭。(這一稅務提案通常被稱為「數碼税」,英文為「digital tax」。)第二支柱旨在為所有公司制定一個全球最低稅率,以避免各國競相用越來越低的稅率吸引大型跨國公司。

問題是這樣的數碼稅大多會影響美國公司,而美國政府以往都一直拒絕考慮它。因此,華盛頓成為這種國際稅務協議的政治進展停滯不前的主要原因。舉個例子,去年6月,歐洲國家與美國的談判陷入僵局,被特朗普政府暫停,美國甚至警告其他國家,如果他們實施數碼稅,就會徵收報復性關稅。

然而,如今拜登急於為自己的政策加稅,可能為加強與經合組織成員國在全球稅務協議上的合作鋪平道路,因為民主黨的國內經濟議程部分取決於其他國家是否採取於美國類似的稅務政策。

法國政府2019年3月6日宣布向包括蘋果公司和亞馬遜在內的科技企業徵收數碼税。圖為法國財長勒梅爾2017年5月22日在德國柏林向媒體講話。(Getty)

拜登政府提議將美國企業稅率提高到28%,並希望設立一個21%的全球最低稅率,將對任何一個稅率較低的國家的企業利潤徵收。但要做到這一點,美國需要達成全球協議,否則本國企業可能會乾脆把總部搬到其他司法管轄區,以規避美國的稅務規則。因此,美國對「數碼稅」妥協的可能性越來越大。

今年2月,美國財政部長耶倫(Janet Yellen)表示,美國不再一定反對這種妥協。隨後,在上周一(4月5日),耶倫承諾將與其他發達國家合作,就全球企業最低稅率達成一致,以結束「三十年的企業稅率逐底競賽」。

翌日,法國和德國就宣布支持美國的計劃,但也重申希望達成數碼稅協議。德國財政部長肖爾茨(Olaf Scholz)說:「現在期待我們今年能就最低企業稅率的國際框架達成協議,同時對數碼經濟進行更好的徵稅,已是現實的。」而法國財長勒梅爾(Bruno Le Maire)補充說,他希望「我們還能與耶倫一起推進數碼服務的稅務工作,在夏季達成經合組織層面的全面協議」。

因此,世界從未像現在這樣接近達成歷史性的全球稅收協議。國際貨幣基金組織(IMF)財政事務總監加斯帕爾(Vitor Gaspar)對媒體表示,從來沒有一個時刻比現在更有理由感到樂觀:「美國在這些談判中立場的改變是一個重要的發展。這一發展使結束在企業所得稅領域的『逐底競賽』變得更有可能。」

談判得到推動 疑慮依然存在

雖然美國最近的立場變化確實是歷史性的,但在達成協議之前,仍有許多障礙需要克服。在國內,拜登不僅要克服來自企業遊說者、共和黨的壓力,更有可能要面對民主黨黨內少數保守派的反對——特別是在這個民主黨在參議院任何投票中都不能錯失任何同黨票的時候。在國外,他還必須與海外盟友打好交道。

直到上周三(4月7日),美國和歐洲國家還在就國家數碼稅的開徵問題爭論不休。由於經合組織談判進展緩慢,歐洲多個國家已經啟動了本國的數碼稅,導致拜登政府繼續威脅要徵收報復性關稅。

3月26日,美國貿易代表戴琦(Katherine Tai)表示,美國致力於經合組織合作,但只要談判還沒有最終完成,美國就會維持包括關稅在內的選擇。美國其實已經表示將繼續推行特朗普時代的計劃,對奧地利、英國、意大利等六個已經頒布數碼稅的國家徵收報復性關稅。根據美國貿易代表的數據,這些關稅每年的總額可能接近10億美元,大致相當於這六個國家預計從美國公司收取的稅額。

然而,據媒體報道,本周拜登政府在經合組織上提出了解決衝突的新方案。雖然該方案與經合組織的提案不同,但它仍將允許各國根據在其管轄範圍內的銷售情況對大型跨國公司徵稅。拜登的提案不專注於科技巨頭或數碼服務行業,而是將適用於世界上大約一百家最大、最賺錢的公司。這將包括美國科技巨頭以及其他大型跨國公司。

圖為2020年12月1日,當時已獲提名擔任美國財長的耶倫,在美國達拉華州威爾明頓發表講話。(Reuters)

雖然經合組織成員國尚未正式對這一提議作出反應,但經合組織稅務管理負責人聖阿曼斯(Pascal Saint-Amans)對其前景持積極態度。他表示,這可以為各國提供與經合組織原計劃相同的稅務收入,也可以讓美國籌集到所需資金。他宣稱「這重啟了談判,是非常積極的。(......)這是一個嚴肅的提案,有機會在(經合組織談判)和美國國會取得成功。」

如果英國和意大利等其他大型經濟體也認同這一觀點,這可能是數碼稅談判的轉折點。不過,在國際企業稅協議的道路上,其他障礙依然存在。

即使美國能夠與這些國家就數碼稅達成一致,其他國家也可能有不同的意見。美國的計劃將迫使避稅天堂和低企業稅率的國家,如愛爾蘭或荷蘭,至少將其稅率提高到最低水平。然而愛爾蘭的國際競爭力和經濟模式很大程度上依賴於其企業稅低。

與法國和德國相反,愛爾蘭財長多諾霍(Paschal Donohoe)5月6日表示,他對各國能否就全球最低企業稅率達成一致持保留意見,並表示愛爾蘭將在經合組織上表達自己的擔憂。將相關徵稅限於最大的公司可能還是不足以贏得像愛爾蘭這樣的國家的青睞,因為這些企業巨頭在其海岸上的活動給愛爾蘭這些企業稅低的國家帶來巨大利益。

稅務是各國經濟政策的核心,稅收問題總是難以達成一致。自2011年以來,歐盟成員國自己都未能就如何對公司徵稅(哪些項目應該徵稅,哪些不應該徵稅)達成一致,更不用說徵收多少稅了。歐盟國家的企業稅率差別很大,從匈牙利的9%到法國的32%不等。

要讓經合組織的135國談判在拜登21%稅率的提案上達成一致,可能會更加困難。雖然拜登政府現在專注於增加聯邦政府收入,而這使得美國在與其他大型經濟體達成稅務協議方面更加開放,但要如願在今年夏天前達成共識,卻還遠未確定。美國已經做出了重大讓步,原則上同意讓其他國家對美國最大公司徵稅,現在就看談判者能否將這一妥協轉化成共識了。



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