挑戰歐洲法院 波蘭「實然脫歐」可能嗎?

撰文:葉德豪
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10 月12日,波蘭政府正式刊布了其憲法法院在7日拒絕歐盟法律優先性的判決,讓判決正式生效,與以往在類似爭議性的判決上延後數周甚至數月才公布的情況不一樣,可見波蘭「對抗」布魯塞爾的決心。對於波蘭憲法法院此次判決,法國的歐洲事務部長博納(Clément Beaune)指責波蘭的行為是「背約」,有可能要面對「實然脫歐」的風險。在判決出台後的周日(10日),波蘭過百個城鎮都有民眾上街示威,抗議他們眼中其政府的脫歐傾向。

為什麼這次波蘭法院的判決有可能導致波蘭脫歐?

其實自現時執政「法律與公正」黨(PiS)2015年上台後就一直跟歐盟在司法、人權等層面衝突不斷,歐盟亦因應《歐洲聯盟條約》(TEU)當中有關基本人權的保障,對波蘭啟動了違規調查,以及最終可導致波蘭喪失歐洲理事會投票權的「第7條」程序。然而,由於「第7條」的制裁須歐盟各國全體同意,而波蘭又有與之「同病相憐」的匈牙利支持,布魯塞爾的行動一直成效不彰。

過去數年,PiS當局先後將憲法法院和最高法院的法官任命權以修法形式穩握在手,其後更成立了大體由司法部長管控的紀律委員會去審核各級法官的審案,有權免除法官司法豁免權、將之停職或減薪等,影響法院獨立性。其後,波蘭法院也多有配合PiS當局保守右翼傾向的跡象:其憲法法院去年大幅收窄波蘭女性的墮胎權,本年又將其間接配合政府將波蘭的人權申訴專員免職。如此種種,引來歐洲法院的司法監督,多次判定波蘭當局破壞司法獨立。

判決動搖歐盟根基

今次的判決起自本年3月歐洲法院判定波蘭對其最高法院法官任命的新規定可能違反歐盟法律,波蘭總理莫拉維茨基(Mateusz Morawiecki)隨即向波蘭憲法法院申訴。

經過多番延遲,憲法法院最終在7日判定作為歐盟成立基礎的《歐洲聯盟條約》中,有幾條根本性條文違反了波蘭憲法;由於法院認定歐洲法律對於波蘭憲法沒有優先性,且波蘭政府不會像此前愛爾蘭一般為配合歐盟修改憲法,因此這判決變相拒絕了相關歐盟法律在波蘭的執行。

波蘭總理莫拉維茨基(Mateusz Morawiecki)7月13日在布魯塞爾與歐盟委員會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)會面。(AP)

其中,《歐洲聯盟條約》第一條指「各成員國(向歐盟)轉讓權力以達成共同目標」、第四條指成員國要「忠誠合作」、「互相幫助完成(歐盟條約)引伸的任務」等條文,被判作越權,與波蘭憲法不合。

而條約第十九條將「歐盟條約解讀和執行」當中的法律實行交諸歐盟各法院之手的條文,則被指可讓法院駁倒波蘭憲法,因此與波蘭憲法不合。

在波蘭最高級的法院都有可能受政府影響的前提下,這些判決最終可導致波蘭當局對歐盟法律的執行予取予求,因此此判決除了引起德法等國批評之餘,布魯塞爾方面也表明會「用盡一切權力」去保證歐盟法律對於成員國法律和憲法的優先性,以及歐盟各法院的判決在成員國中有約束力。

比英國脫歐更嚴重?

對於此次判決,有評論認為波蘭的行動是比英國脫歐對歐盟更大的威脅。英國脫歐雖然談判多年才成事,而且至今亦在愛爾蘭島邊檢問題上多有爭執,但英國離開了歐盟後,其作為將不會動搖歐盟體制本身。相較之下,波蘭的做法卻是留在歐盟「從中破壞」,對歐盟影響更甚。

一方面,這將影響波蘭內部人權,以及歐盟成員國之間在牽涉人權的合作。例如波蘭的一些地方政府在2019年起就通過設立「排除LGBT意識形態區域」(LGBT-ideology free zone)的倡議,禁止LGBT相關的各種活動;歐盟委員會本年7月就是以上述的《歐洲聯盟條約》第四條為據向波蘭展開法律行動。如果歐洲法院最終的判定在波蘭不得執行,這將對波蘭的人權發展造成影響。

同時,成員國之間類似「逃犯引渡」的合作,也有可能因為波蘭的司法機構疑失去獨立性而被中止,例如愛爾蘭法院就曾因波蘭司法不獨立為由而拒絕將疑犯送回波蘭。

在英國,歐盟符號依然是人們抗議保守黨政府的工具。(Getty Images)

另一方面,此次判決也將打擊波蘭與其他歐盟成員國在貿易、商業等各個層面的整合。正如美國各州衝突須由聯邦法院解決一般,歐盟成員國之間牽涉到歐盟法律的衝突也須由管轄權遍及全盟的歐盟各法院解決。

目前,波蘭與捷克就因兩國邊境地區的煤礦開採產生衝突,歐洲法院最終判決捷克勝訴,要求波方停止開採活動,但波方卻不從;在法院頒布每日50萬歐元罰金後,波國司法部更「一毛錢也不會給」。

當然,這場波捷之爭只是一場小爭執。然而,如果波蘭不從歐盟各法院判決,而布魯塞爾當局又不能有效強迫波蘭服從,這將為波蘭與其他歐盟成員國之間的貿易、商業往來帶來了新的法律風險和法律不確定性。

更進一步而言,如果其他國家都仿傚波蘭作為,歐盟各個範疇的整合將走上一條回頭路,特別是在歐盟多個國家都漸有質疑歐洲法院權力傾向聲音的今天——這包括德國和法國,也包括匈牙利等。

德國總理默克爾即將卸任,為歐盟帶來權力真空。可是,其盡量配合各成員國的作風,過去數年可算是波蘭、匈牙利等國挑戰布魯塞爾的背景因素之一。(Getty Images)

布魯塞爾有必要行動

此前,雖然法國曾就其國內數據保存相關法例試圖繞過歐洲法院裁決,而德國最高法院也曾在歐洲央行買債計劃的問題上質疑過歐洲法院的決定,可是兩者基本上都支持歐盟法律在全歐的管轄權,並不像波蘭憲法法院般質疑歐盟成立基礎的核心條款。因此,波蘭此刻為歐盟帶來的挑戰遠遠超過法德兩國。

對此,歐盟只能在去年通過的復甦基金和對波蘭的歐盟預算撥款上行動,希望以「錢」作為勸退波蘭當局的籌碼。自本年5月以來,歐盟委員會已經延遲了對於波蘭高達360億歐元的復甦基金計劃的審批,而去年通過對於影響歐盟預算使用的「法治」條款,也可用作暫緩至2027年為止對波蘭高達1,210億歐元發展援助的發放——有趣的是,雖然波蘭質疑歐洲法院的司法管轄權,該國卻正聯同匈牙利就此「法治」條款向歐洲法院提出申索,以圖阻止布魯塞爾的進一步行動。

目前,由於剛剛經過大選後的德國政局未定,布魯塞爾在實際行動上執行力有限。然而,如果布魯塞爾像過去一般對波蘭等國劍指歐盟的挑戰處處容讓,最終受害的很可能是歐盟自身。

當然,此刻波蘭支持歐盟成員國身份的民意高達八成,波蘭的行動對歐盟的損害絕不會是像英國脫歐一般的大地震。可是,這卻可以溫水煮蛙的方式進行,逐漸動搖歐盟根基。當波蘭等國逐步增加對歐盟規則予取予求的範圍,其歐盟成員身份也將愈加流於紙面,其實然脫歐也就愈來愈近,而歐盟的實際存在也將愈發脆弱。

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