俄烏局勢|美國援烏三招背後的政治陰霾

撰文:葉德豪
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4月28日,拜登向國會發信,要求國會額外提供高達330億美元的撥款,以作援助烏克蘭之用。同時他也提出立法讓美國政府能更容易沒收俄國人員資產,以之用於幫助烏克蘭。在同一天,國會眾議院亦以417票贊成、10票反對的絕大比數通過了立法,讓拜登可利用一項二戰時對付納粹德國的法律向烏克蘭借出軍備。

這可算是美國援烏抗俄的新三招。

援烏撥款直迫俄國國防開支

在330億美元的撥款中,有超過200億用於安全和軍事援助,當中有114億是軍備、26億是支援美軍在歐洲北約框架下的部署、19億是用於網絡安全和情報工作。另外有85億則用於對烏克蘭的經濟援助(由於烏國經濟本年預計收縮45%,政府的基本服務亟需外來資金支持);有30億則用於對烏克蘭的人道援助項目。

本年稍早,美國國會已通過了總值136億美元的援烏撥款,而在輸送武器方面,至今美國已輸出總值35億美元的裝備。如果上述撥款獲得通過,美國對烏克蘭的整體援助,將直迫俄羅斯全年軍事開支的三分之二(其2021年數字為659億美元)。

要留意的是,這只是美國一國的援助,尚未算上一眾歐洲和北約夥伴的供給。隨着歐美重武器的輸入,以及近來降雨天氣阻礙了俄國在烏東頓巴斯平緩地勢的軍事推進,當這些援助逐步到位,烏克蘭軍將能更有效抵禦俄方進攻。有美國官員就指,教導首批烏克蘭軍使用美製榴彈砲的訓練課程已經完成。

美國向烏克蘭輸送的M777榴彈砲。(Wikimedia Commons)

收緊制裁 沒收資產

另一方面,沒收俄國資產以幫助烏克蘭重建在大西洋兩岸都有熱烈討論。歐盟3月時已成立了「凍結與沒收工作組」(Freeze and Seize Task Force),定期與盟外國家開會統籌各國落實對俄制裁的行動;波蘭也一直在歐盟層面推動立法,主張給予歐盟國家更大權力將被制裁的俄國資產沒收、變賣,以作援烏之用。

4月27日,美國國會眾議院就幾乎一致通過了《沒收資產重建烏克蘭法案》(Asset Seizure for Ukraine Reconstruction Act),授權總統沒收、變賣受制裁個人的資產,並將收益用作特定用途。

拜登如今交送國會的提案更為進取。拜登要求將「知情地擁有從與俄羅斯政府腐敗交易之中得來的收益」定為刑事罪,容許當局將用於規避制裁的資產(按:即超越受制裁資產的範圍)沒收,把「規避制裁」列為「敲詐活動」,使之受相關法律規管,並讓行政當局能更容易將沒收資產的收益用於援助烏克蘭。

如果提案獲得國會接納,拜登當局將能更有效執行美國的對俄制裁,而且更能確保在戰爭結束後,俄國將要為此戰對烏克蘭作出「賠償」。

號稱是全球最大的遊艇Dilbar,由俄國富商親人擁有,現已被德國當局沒收。(AP)

《租借法案》的長期準備

而眾議院28日所通過的法案,則容許美國以1941年的《租借法案》(Lend-Lease Act)去援助烏克蘭,使白宮有權向任何美國認為其國防對美國國防非常重要的外國政府租出或借出軍備,如此白宮將能繞過現有的不同程序,更持久和快捷地向烏克蘭輸出武器。

在二戰期間,《租借法案》基本上使美國成為了盟軍的兵工廠,整體援助總值500億美元,當中的援助以英國和蘇聯為大宗,也包括對中國抗日的支持。

拜登當局尚未肯說明美國將如何使用這個權力。不過,如果法案最終通過參議院、得總統簽字落實,這將會為俄烏進入持久消耗戰設下美國源源不絕援助烏方的法理基礎。

如今,以英國為首的西方政府開始將其對俄要求提高至撤出克里米亞和頓巴斯分離主義者實控區,而非止於本年2月24日後佔領的土地,可見歐美陣營正蘊釀藉烏克蘭的戰事完全擊敗一直希望恢復俄羅斯大國地位的普京政權。《租借法案》用於烏克蘭之上,正是為了長久作戰的準備。

不過,美國的援烏三招背後,卻隱藏着美國國內政治的陰霾。

美國亦向烏克蘭提供自殺式無人機。這類無人機方便攜拿,能迅速組裝發射,並在上空盤旋自動尋找對象作出攻擊。(Twitter@archer_rs)

來自國會的難題

拜登在其為此通知國會的信中,表明他要求國會將備受爭議的100億美元對抗新冠疫情撥款,也加入到這個援烏撥款中一併通過。

此前,共和黨人已一直對何以拜登尚要為抗疫追加撥款表達不滿,認為拜登要詳細交代疫情以來的抗疫撥款用途,並為新增撥款的使用追加對國會的呈報。

另一方面,特朗普自疫情以來以防疫為由將移民驅逐出境的法律依據(稱為「Title 42」)也成為了爭議的風眼。在美國失效的難民政策之中,Title 42基本上是美國政府在邊境驅逐難民的最有效法律依據。拜登上任時的計劃是先由他提出難民政策的改革(至今未能落實),然後再撤銷Title 42。由於Title 42一直被部份左翼選民視為仇外情緒的表現,拜登上任後一直延續Title 42之舉已引來不少進步派的批評。

如今,美國人普遍已覺疫情大流行不再存在,拜登就企圖在5月23日的到期日之前撤銷Title 42,卻惹來共和黨人反對,更要求為延續Title 42至5月23日之後作國會投票,否則將阻止抗疫撥款的表決。

拜登和民主黨人要面對的難題是,目前有高達六成美國人支持繼續實施Title 42,以有效阻擋移民,不少民主黨議員在相關的投票上預計將倒戈與共和黨人站在一起反對拜登。因此,國會民主黨領袖就一直拒絕為此進行表決。

此刻,拜登將援烏撥款與抗疫撥款作綑綁,就是希望以共和黨不得不贊同的烏克蘭議題去迫使共和黨人同時通過其抗疫撥款,卻避免有關Title 42的投票。不過,由於烏克蘭與抗疫明顯是「風馬牛不相及」,互相綑綁確實於理不合,共和黨人暫時站穩立場,要求將烏克蘭撥款與抗疫撥款切割。

於是,拜登就要面對一連串的難題。到底是該為購買疫苗、藥物、檢測的撥款,阻礙對烏克蘭的新一輪援助?還是應該容許國會為Title 42延期進行投票,讓所有撥款法案都能一併通過,卻以黨內倒戈的面子之失和進步派的批評為代價?

雖然抗疫撥款和Title 42在美國國內是頭等大事,但在全球政治的層面上,其重要性遠遠不及俄烏戰爭的未來發展,而美國援助卻是此戰發展的關鍵。

最終,拜登也許要在政治現實面前低頭,先單獨通過援烏撥款再重新部署其國內計劃。不過,連援烏這種具備兩黨共識的議題也能因為純粹的美國國內政爭而有可能受阻,可見美國國內政治的分裂對其參與大國競爭的行動能力,依然是一道揮之不去的陰霾。

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