兵役改革炸裂印度:莫迪的「烈火之路」意欲何為?

撰文:劉燕婷
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6月14日,印度公布名為「烈火之路」(Agnipath)的新募兵計劃,並預計在90天內實施。

就計劃內容觀之,印軍今年起將不再招募長期服役的專業軍人,而是改為聘用約期4年、年齡在17.5歲至21歲間的「火戰士」(Agniveers)。「火戰士」履行合約期間,將獲得3萬盧比(約3,021港元)起薪,第4年可達7萬盧比(約7,036港元);服役屆滿4年後,表現最好的25%「火戰士」將可繼續服役15年,餘下的75%將強制退役,但可獲11.71萬盧比(約11,792港元)的一次性補助。

如此規劃,與舊制的17年役期相當不同,尤其是對軍人養老金的精簡:在「烈火之路」新制下,唯有留下的25%「火戰士」可享養老金,其餘遭強制退役的75%便無緣此福利。而以印度的薪資行情觀之,多數體力勞動者的每月薪資低於1萬盧比(約1,005港元),普通白領月薪則在2萬至3萬盧比(約2,010港元至3,021港元)間;相較之下,印軍的最低薪資為2.5萬盧比(約2,513港元),更享有醫療與交通福利,吸引了不少意欲翻身的底層青年,而此次改革又形同砸碎眾所矚目的「鐵飯碗」,自會點燃民間怒火。

6月14日消息公布後,印度多地爆發示威,截至今日已蔓延到比哈爾邦(Bihar)、西孟加拉邦(West Bengal)、哈里亞納邦(Haryana)、拉賈斯坦邦(Rajasthan)、奧里薩邦(Odisha)、北方邦(Uttar Pradesh)、旁遮普邦(Punjab)、泰倫加納邦(Telangana)等地。示威者以鐵路設施為主要攻擊目標,衝擊車站、焚燒車廂、封鎖道路,又向執法人員擲石,導致印度政府取消數百班次列車,並一度宣佈暫停多區的網路服務,然示威人潮依舊前仆後繼。

眼見輿情如此洶湧,印度政府有所讓步。6月17日,國防部稱「烈火之路」的招募年齡上限將由21歲提高至23歲,但時間僅限2022年;6月18日,印度內政部與國防部皆承諾,將各自為「烈火之路」退役人員提供10%的新職位配額,其將有機會在「烈火之路」約滿後,投身警察或中央武裝警察部隊(CAPF)。

2022年6月17日,一名在新德里參與反「烈火之路」示威的學生被拋入警車內。(AP)

改革背後的兩大動機

然而,國防部官員亦在19日強調,「烈火之路」不會撤銷,往後所有入伍印軍,也只會從「烈火之路」招募,可見政府雖有意安撫,卻仍無意收回成命。而就印度當今情勢觀之,「烈火之路」的出台既為滿足短期經濟目標,亦有長期軍事改革需求。

首先,莫迪(Narendra Modi)有意藉此計劃「遏制」青年失業率。自新冠疫情爆發以來,印度的失業率在封控措施下飆高,甚至一度衝破27%,如今雖已趨緩,卻仍因經濟疲軟而居高不下,2022年5月的失業率高達7.12%;但與此同時,印度通脹數據受俄烏衝突引發的國際大宗商品價格上漲刺激,處於8年來最高水平。根據官方公布最新資料,印度4月CPI大幅上升至7.79%,高於3月的7%,並連續4個月高出6%的官方目標上限。

簡言之,眼下印度面臨新興市場的典型困境:受到國際情勢衝擊,其經濟增長衰退,但通脹持續走高,在此境況下,究竟要保物價或保就業,往往會成為各國政府的「魚與熊掌」。以土耳其為例,埃爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)便選擇了「保就業」,故土耳其央行自2021年起持續降息,里拉由此跳水式重貶,土耳其今年5月的消費物價指數(CPI)亦按年上升73.5%,創下1998年10月以來新高;但與此同時,土耳其換得了2021年經濟成長11%的璀璨數據,儘管民眾皆因高物價而叫苦連天。

通貨膨脹加劇下的土耳其市面。(AP)

而莫迪則是一陣猶豫後,勉為其難選擇了「保物價」。5月4日,印度央行宣佈上調基準利率40個基點至4.4%,是2018年8月以來的首次加息;6月8日,印度央行又宣佈上調基準利率50個基點至4.9%,是為印度2022年第二次加息。此一作法,既是意在避免民生物價持續飆漲,影響政權穩定,也是為緩衝美聯儲加息造成的資本外流、本幣貶值等金融不穩。

但如此一來,經濟增長便會受到掣肘,失業率也將連帶升高。在印度14億人口中,約有三分之二處於工作年齡,青年失業始終是政府的肩頭重膽,故2014年莫迪首次上台時,便承諾每年創造2,000萬個新工作崗位;但如今經濟增長放緩、景氣慘淡,印度有高達5,300萬失業人口,其勞動參與率也自2005年的58%下滑到2021年的40%,莫迪的承諾顯然後繼無力,眼下又受加息政策擠壓,失業慘況只會有增無減。

在此境況下,莫迪選擇了裝模作樣的「自闢崗位」,號稱「烈火之路」可以提供數萬個「新」工作崗位,其實與印度以往每年招聘軍人的員額相差無幾。無獨有偶,莫迪亦在6月14日宣佈,將在未來18個月內聘任100萬名公務員,填補政府各部會空缺,然多數空缺其實早就存在。當政策流於營銷式口號,當然對就業市場影響有限。

從政治視角觀之,莫迪既要遏抑物價、又要緩解失業,顯然是有針對2024年大選進行損害控制的用意,只是成效如何尚需觀察。

2022年6月17日,印度南部特倫甘納邦的海德拉巴市(Hyderabad)塞康德拉巴德(Secunderabad)車站內,職員正在對被縱火的列車車廂進行灌救。(AP)

人事支出沉重的國防預算

而莫迪的另一目標,則是改革人事支出沉重的國防預算分配,並提升印軍整體現代化程度。

綜觀印度軍事力量規模,其常規部隊總兵力超過144萬,是世界第三大武裝力量,僅次於中美兩國;其陸軍規模更是全球第一,擁有123萬現役軍人、96萬預備役。然如此可觀員額搭配印軍的福利保障,必然帶來沉重開支,以印度陸軍為例,其2018年至2019年人事開支,在陸軍總預算中佔比高達63%,而同年用於購買新裝備的預算僅佔13%;此外養老金也是印軍一大負擔,在2022年至2023年印度5.25萬億盧比(約5,277億港元)國防預算中,養老金數額高達了1.19萬億盧比(約1,198億港元)。即便印度近年國防開支持續走高,由2012年的468億美元飆升至2021年的766億美元,位列世界第三,人事開支排擠軍備經費的問題依舊存在,並導致了以下兩大問題。

第一,儘管歷屆印度政府均強調「自主開發」、「自行生產」,但受限工業體系不健全、產業人員匱乏、行政系統官僚主義嚴重等痼疾,「印度製造」緩步前進;而研發經費的長期不足,只會讓前述障礙更加巨大,印度的國防工業由此舉步維艱,其產能青黃不接,產品性能更是參差不齊,自研戰機連本國空軍都害怕裝備。

第二,除了前述弊病外,軍購利益方亦持續抵制「印度製造」的相關規劃,故印軍只能長期依賴對外採購的窄路。自2007年起,印度外購武器數量便高居世界榜首,然國防預算被人事支出大幅排擠後,所剩經費一旦用於大筆採購,維護保養的份額便所剩無幾,故印軍常有墜機、撞艦、火災等意外事故,裝備可用率亦受影響。

2021年2月10日,中印兩軍在坦克開始在熱欽山口撤離。圖為中印兩軍在前線交涉。(微博@大越楚卿)

此外由於預算捉襟見肘,「印式軍購」往往只能採購相對過時、或價格相對低廉的軍備,並常在交付訂金與簽約後,因預算不到位等因素,出現延遲交付的窘境。2018年3月,時任印度陸軍副參謀長錢德(Sarath Chand)便批評,陸軍裝備中有高達68%為過時裝備,現代裝備只有24%,先進裝備更是僅有8%。在此境況下,即便印度擁有世界規模最大陸軍,與驚人的對外軍購採購數據,其作戰能力往往不成比例,戰果則很大程度要視對手情況而定,例如印度陸軍或許在掃蕩內部游擊隊上游刃有餘,但面臨中印邊界衝突的高原作戰時,便盡顯軍備現代化程度之落後。

而面對如此硬傷,印度並非毫無知覺。早在2017年8月,印度便宣佈啟動獨立後首次大規模陸軍重組計劃,主旨包括精簡後勤和非作戰機構、裁汰冗員;2018年9月,時任陸軍參謀長拉瓦特(Bipin Rawat)又提出三大改革建議:第一,根據現代化戰爭需要新建或取消部分崗位,裁撤與合併部分職能重複的行政機構;第二,重組部分步兵師為「一體化戰鬥群」,並將其部署於印巴和中印邊境;第三,改革軍官晉升機制,解決中高層軍官晉升難問題。然而改革推行至今,除了在中印邊境開展「一體化戰鬥群」先行試點外,其餘場域便無積極進展,關鍵還是人事改革涉及了諸多既得利益結構,在印度複雜的政軍環境內,相當窒礙難行。

如今莫迪大刀闊斧,欲借「烈火之路」一箭雙鵰,既為國內就業市場創造利好消息,也意在調整國防預算配比,好在軍事現代化上更進一步。但眼下街頭示威群情激憤,不禁令人回想起2020年6月引發萬人圍城的農業法案改革,彼時莫迪親身下鄉說明,農民陣營依舊拒不讓步,抗爭持續1年後,莫迪終在2021年11月放棄,宣佈國會將在冬季會期撤回農業法,向全國致歉並呼籲農民回家,堪稱是其2014年上台後的最大挫敗。

獨立至今,印度始終沒能走出封建陰影,其工業化進程更是緩步不前,利益團體與地方主義相互捆綁,導致了任何改革深層弊病的舉措,皆會招來民怨的滔天巨浪,農業法案如此,「烈火之路」亦然。莫迪此次會否再度鎩羽,尚需時日觀察,但印度的現代化之路,著實道阻且長。

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