法援改革|拋開政治枷鎖 改制應該如何平衡公平審訊和自由權益?

撰文:戴小橦
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法援制度在港實行超過50年,幫助不少缺乏經濟能力人士尋求法律公義,但近年也招惹不少批評,例如被指淪為「訴訟提款機」,甚或造成個別大律師的壟斷。法律援助署在去年10月中旬(10月22日)向立法會提交文件,建議改革法援制度,包括刑事案件不再容許申請人自行選擇律師代表,改由法援署長指派;調低每名大律師和律師接辦法援民事案件的數目上限至三宗和五宗;就與司法覆核有關的法援案件設立新的限額。事件引發社會爭議,有人擔心受助人的選擇自由受損,也有人認為改制更能符合人人平等原則——撇除政治意識形態的枷鎖,是次改革應該如何在實現公平審訊和市民權益之間找到平衡?

1970年香港正式成立了法援署,負責為在民事和部份刑事訴訟中遇到經濟困難、難以保障合法權益的人提供幫助。(資料圖片)

法援起源人人均有機會尋求司法公義

在上世紀的八九十年代,窮人在香港幾乎是隱身的存在,而法律援助的出現,讓他們維護權利的希望終於被看見,這些缺乏法律知識和外界援手的普通人,得以通過訴訟的方式討回公道。

1966年,立法局通過《法律援助條例》,1970年香港正式成立了法援署,負責為在民事和部份刑事訴訟中遇到經濟困難、難以保障合法權益的人提供幫助。

至1984年,香港又推行法律援助輔助計劃,這亦是全球首個以訴訟結果決定收費的法律援助計劃。其後,為加強管理法援服務,政府又在1996年成立法援服務局,就相關政策及發展向政府提供意見。

全國港澳研究會理事顧敏康認為,有少數大律師壟斷案件,直接導致了公帑和司法資源的浪費。(資料圖片)

根據法援署網頁,法援制度存在的意義就是希望所有符合資格提出訴訟或抗辯的人,不會因缺乏經濟能力而無法尋求公義。當法援制度在香港實行了五十多年後,在更多人享受到司法公義的利好的同時,也出現了對於法律服務成效的質疑。

「有被告人專門挑選一些早已有聯繫的律師,變成了少數大律師『壟斷』案件。」全國港澳研究會理事、香港基本法教育協會執行會長顧敏康認為,這直接導致了公帑和司法資源的浪費。

根據立法會文件,在刑事案件方面,2020年有408名律師接辦了近2,700多宗刑事法援案件,另外312名大律師接辦共2,700多宗刑事法援案件。接辦最多案件的20名律師和20名大律師,分別處理整體約兩成案件。當中,五名律師和六名大律師接辦案件達上限。而「延遲審判就是違背正義」(Justice delayed is justice denied),律師會前會長熊運信指出,若律師接太多案件出現「爆倉」,當事人面臨最大的問題就是要等排期,而等候期很長會直接影響當事人利益。

陳文敏指,申請人有權建議律師,法援署會在合理範圍內尊重申請人的意願,但保留最終的決定權。(鄧倩螢攝)

「指派律師」有否違反《基本法》?

根據《基本法》第35(1)條,「香港居民有權得到秘密法律諮詢、向法院提起訴訟、選擇律師及時保護自己的合法權益或在法庭上為其代理和獲得司法補救。 」 而港府日後不再容許刑事案件的法援申請人自由選擇律師,律師需由法援署委派,被認為與《基本法》35條的條文不一致,香港大律師公會就指出,這會危害司法公正。

「本港過往的做法是,申請人首先進行提名,法援署在此基礎上進行審視。如果拒絕申請人的提名,法援署則要給出合理理由。而一直以來民事和刑事都是接受申請人提名律師的,除非有特殊情況,這制度一直行之有效。」本港首名名譽資深大律師、已經退休的香港大學法律學院前院長陳文敏接受《香港01》訪問時解釋,這項條文保障當事人的自由選擇,尤其是當其自聘律師代表,政府不能強迫其接受政府指派的律師,但他同時指出,當申請人申請法律援助時,「由公帑支付律師費,這選擇會受到一些合理的限制。申請人有權建議律師,法援署會在合理範圍內尊重申請人的意願,但保留最終的決定權。」

多年來專攻刑事訴訟的香港律師會前會長熊運信認為,「指派律師」是解決「Touting」問題的妙招。他解釋指,由上世紀九十年代開始,業界出現了一些不受僱於律師行的「師爺」在法庭、醫院等地兜搭生意,擔任客戶或大律師的中間人而從中抽佣,「如果被沒能力抗辯的律師偷庭,就會影響被告人利益。」

他補充,若要理性討論是次法援改革關於「指派律師」的爭議,必須先釐清概念上的謬誤,例如很多人都將此錯誤理解為被告人無法選擇律師,但其實「法援指派律師」不等同「剝削提名律師」,而「提名律師」亦不等同「挑選律師」,「從來不是要誰就給誰。」

熊運信指出,輸贏並不和律師連接在一起,法律是公正而公平的。(黃寶瑩攝)

改革需以彰顯公平審訊作為唯一目的

根據立法會文件,在2020年底《法援律師名冊》內共有177名律師及225名大律師符合資格接辦與司法覆核有關的案件。同年委派的87宗與司法覆核有關的法援案件中,有82宗由15名律師(佔合資格律師的8.5%)及37名大律師(佔合資格大律師的16%)處理,令人認為有關案件高度集中由這些律師及大律師接辦。

由政務司司長辦公室及其轄下法律援助署去年底向立法會司法及法律事務委員會提交的《完善香港法律援助制度的建議措施》中,政府將就律師可接辦與司法覆核有關的法援案件設新限額,每名律師每年最多五宗,每名大律師每年最多三宗。由此推算每年會有多37名其他律師及27名大律師,獲委派處理與司法覆核有關的法援案件。

「司法覆核不是『大鍋飯』,法援署的責任不是平均分配資源,而是根據不同的案件提供最合適的律師。」在陳文敏在採訪中多次強調,「法援署提供法律援助,除了幫助沒能力聘請律師的人士不會因此而未能向法院尋求公義,並應同時拉近與訟雙方在資源和律師代表方面的差距(equality of arms),「以保障公平審訊」。

他質疑,若人為地限制律師接辦司法覆核的案件數目至每年三至五宗,這樣如何培養有經驗的律師?如果一個醫生每年只可以做三至五宗手術,我們可以培養出專科醫生嗎?

陳曉鋒反思,法援改革於當下香港的意義在於回歸初心,即如何確保每一個人社會公義的實現。(資料圖片)

「法官看的是證據,會根據案件判決,而不是取決於律師的言語,輸贏並不和律師連接在一起,法律是公正而公平的。」熊運信在多年的從業經驗中則發現,「當基本標準都達到,做的時間長不是一定厲害過資歷短的人。」

他提出,最重要的是看案件的複雜性和適合性,資歷長的人可能會做得更暢順,「但這不代表新人做不到。」

法援改革能夠讓更多的年輕律師或大律師有機會參與法援案件並積累經驗,但陡然收緊接案上限,亦容易出現「供不应求」的情況。香港法學交流基金會秘書長陳曉鋒站在法學後輩的角度反思,法援改革於當下香港的意義在於回歸初心,即如何確保每一個人社會公義的實現。他認為,合適的做法是署長依舊可酌情批准申請人提名律師,但同時調查是否有人先以義助方式「招攬」生意,調查屬實者可從大律師及律師名冊中除名。

法援改革深度報道系列:

法援改革.一|自選律師VS指派律師 哪種做法更符合司法公義?

法援改革.二|大律師壟斷 出現司法覆核法援小圈子?

法援改革.三|法援不應淪為「訴訟提款機」

法援改革.四|回歸法援初心 反思制度改革