大灣區航空|香港機場「一地兩檢」,然後呢?

撰文:楊瀅瑋
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全國「兩會」周五(3月11日)閉幕,會議期間全國政協常委唐英年、劉長樂,全國政協委員黃楚標等140人聯署提案「關於香港國際機場實施『一地兩檢』的建議」,希望香港機場效仿西九龍高鐵站實施「一地兩檢」,藉此建立客運分流機制。無可否認,「一地兩檢」確實有助香港機場無縫接入全國空網,從而激活內陸航運市場潛能;但是,香港機場的主要瓶頸並不在於有沒有「一地兩檢」,而是粵港澳大灣區內五大機場的同質化競爭,亟待更加有效的一體化發展。

若香港機場設置「一地兩檢」,意味著內地口岸將會前移至香港機場,乘客可以香港機場完成出入境手續。(余俊亮攝)

「兩地兩檢」耗時、低效、少航點

香港機場「一地兩檢」提案一出,有媒體形容香港機場將會變成「半個」內地機場,但說法並不公道,而且模糊焦點。香港機場現行「兩地兩檢」,是因為在「一國兩制」下,香港屬於中國境外地區,內地旅客需經當地口岸辦理出境手續、乘搭出境航班,到達香港機場口岸後再辦理入境手續,才能進入香港,反之亦然;若實施「一地兩檢」,即直接在香港機場的航空、陸路、海路口岸區域,同時設置相毗鄰的內地口岸區和香港口岸區,再由內地與香港執法人員對往來兩地乘客進行清關檢查、辦理出入境手續。

從直接效果來看,「一地兩檢」對香港機場來說有兩大好處。首先,對旅客而言,提升往返內地到香港的過檢效率,因為旅客在香港機場就可完成以往需要分別在陸港兩地辦理的過關手續,可望大大減少排隊時間、縮短通關流程。其次,對香港機場而言,增加內地航點。因為以往受「兩地兩檢」所限,香港機場只能與擁有「航空口岸」的內地機場建立航線,例如根據創辦大灣區航空的深圳東海航空董事長黃楚標所指,目前只有37個內地城市可以直飛香港,理論上最多也只能跟83個內地機場建立航線,而「一地兩檢」之下,內地不少未有設置「航空口岸」的小型城市機場,也能直飛香港。

這對早已陷入發展瓶頸的香港機場來說,確實頗具吸引力。因為在粵港澳大灣區內,香港機場的優勢和劣勢都很明顯,一方面擁有140個國際航點,用黃楚標的話來說是「超過了大灣區內其他機場的國際航點總和」;但另一方面內地航點較少,而這一劣勢所帶來的的經濟影響在新冠病毒疫情中被幾何級「放大」。香港疫情持續不斷,加上各地檢疫和空管措施不一,香港機場的國內國際客運幾乎陷入停擺,客運量從2019年的7150萬人次(2019年)下降至2021年的140萬人次,連極具香港代表意義的國泰港龍航空也要終止停運;但與此同時,由於國家穩控疫情,大灣區內地城市的主要機場已經依靠內地航線強勢復甦,例如廣州白雲國際機場在2019年的客運量為7300萬人次,至2021年已恢復到4026萬人次——雖仍不及疫前水平,但已是新冠常態下的「全國第一」。

「一地兩檢」有望扭轉香港機場劣勢。香港恒生大學供應鏈及資訊管理學系副教授黃惠虹分析,香港機場實行「一地兩檢」的可行性高:「高鐵站已實行『一地兩檢』,在法律條文、實施方案方面都已經理順,香港機場可以照搬。另一方面,機場正在建新的航站樓和跑道,可以在建設的中後期直接加入『一地兩檢』的設計。政策、硬件、時間上都可以配合得到。」據黃楚標領頭的「香港國際機場『一地兩檢』研究課題組」測算,若能實施「一地兩檢」,在不考慮航空物流情況下,也會直接或間接為香港機場貢獻超過180億元客運產值,還能帶動超過152億美元的相關產業,創造至少3萬個就業崗位。

香港恒生大學供應鏈及資訊管理學系副教授黃惠虹指出,香港機場和大灣區內其他機場有很大合作空間。(資料來源)

區內五大機場已陷同質競爭

誠然,從狹隘的香港本位出發,「一地兩檢」能夠為香港機場打開新市場,但站在大灣區航空業可持續發展的角度,「一地兩檢」若稍有差池,或會深化區內惡性競爭。

香港機場「一地兩檢」意味內地航線的增加,也就無可避免地與毗鄰主打內地航班的深圳機場高度重複。黃惠虹指出,航線高度重複會加劇空域擁擠的情況,而大灣區內各主要機場的航點、客量高度重複,同質化競爭嚴重,過去早已有之,如今仍未有解。

所謂「空域擁擠」,事源珠三角地區空域資源本就非常緊張。它被稱為「全世界最複雜空域」,因為統一由國家軍方管理,只開放少部份予民航使用,而當中又基於廣州、珠海、香港的空域管制標準不同,被分割為三個空域管制區,再下設隔離保護區,可用空域非常狹窄;若香港機場推行「一地兩檢」,增設更多內地航線,空域資源只會越發。

黃惠虹等學者曾發表一項實證研究《多機場區域內測量各機場關係的空間追蹤模型》(下稱《模型》),以珠三角的香港、廣州、深圳、澳門機場為例子,研究區內各機場之間的競爭關係和外溢效應(Spillover effect)。研究團隊發現,香港機場與內地機場航線重複度高達六至七成,「是一個好誇張的數字」。作為對比,倫敦也是擁有六個機場的多機場區域,當中有兩個國際機場,而整體客流量也與大灣區相若,「以航班目的地來計算,希思路機場、吉域機場兩大機場的重複度都是四成或以下的。」

《模型》推演,在現有競爭格局下,上述四大機場的任何機場增加多一航點或多一重疊航線,都會對周圍的機場產生直接和間接的負面影響效應。航點越多,機場能吸引的客流量越高,機場運力越高,但是區域內其他機場的運力將會受到間接的負面溢出效應。研究又指出,香港增加航點的所帶來的的影響,是四個機場中最大的。研究評價,「增加航點是珠三角機場競爭的主要武器」。

珠三角空域劃分錯綜複雜,尤如一個空中「蜘蛛網」。(SkyVector Aeronautical Charts)

「一地兩檢」的前提是利益一體化

困局並非完全無解。廣州民航學者綦琦在2015年所撰《關於珠三角協同航空體系構建及香港機場角色淺析》一文,值得參考。文章指出,珠三角五大機場將不斷增加航點和航次,也將不斷擴張基建,但是「珠三角的空域是固定不變的」,若不革新空中管制技術,可用空域更像是「此消彼長的零和博弈」。綦琦強調:「目前,這種基於五大機場各自發展訴求的分立式戰略目標儼然已經成為珠三角航空可持續發展的最大障礙。」

《香港01》亦於2019年就大灣區航空前景撰寫深度報道,指鑑於區內航空資源緊缺、競爭嚴重,提倡透過營運管理合約、收購合併或股權互換等方式,整合港深珠海澳機場利益和資源組成粵港澳大灣區的中心機場,共享港深珠澳機場一體化的「大蛋糕」——港深機場分居中心機場的兩大航運樓,以快軌接駁,前者主打國際航線,後者主力國內航班;澳門發展公務機樞紐,珠海則分擔貨運,並成為香港主導的航空專才培訓基地。

幸而,中央及港澳官員也已著手在重新規劃空域。去年11月,國家民航局、香港民航處及澳門民航局的官員曾開會討論,表示會就粵港澳大灣區機場群空域規劃展開研究。黃惠虹亦稱,內地承諾當香港機場的第三條跑道落成,會適度開放更多空域予香港。

不過,重劃空域只能緩和擁擠,並不能解決區內機場的惡性競爭。而在缺乏利益一體化的前提下,單方面在香港機場實施「一地兩檢」,那恐怕是對其他機場「趕盡殺絕」。

香港01製圖

整合區內航空資源更為關鍵

基於以上討論,再看回黃楚標、唐英年等人的提案,難免覺得有些「虎頭蛇尾」。提案就「一地兩檢」提出5項具體建議,包括在法律上借鑒廣深港高鐵經驗,採取「三步走」程序;建立相應的客運分流機制;將「一地兩檢」口岸區打造為愛國愛港主題教育基地,把陸港口岸區打造為一體化的愛國愛港主題教育基地,將通關通道與參觀路線緊密融合。總的來說,此份提案僅是將高鐵的「一地兩檢」搬來香港機場,但並沒有考慮航空競爭、區內機場合作等因素,轉而開始討論文旅發展,令人覺得有些「找錯重點」。

其實,早在20年前,已有人提倡區內機場「化敵為友」,共謀生存。2001年6月,時任香港機場管理局主席馮國經接受《信報》專訪時已透露,香港國際機場正尋求與珠江三角洲內其他機場組成聯盟,當中不排除以營運管理合約、收購合併或股權互換等方式合作。後來,香港國際機場更主動促成區內五大主要機場輪流主辦「珠江三角洲五大機場研討會」(A5),但由於利益衝突,相互戒備,A5並沒有達到實質成果。

過去20多年來,A5各自較勁,競爭不斷,甚至產生負面經濟效應,長此以往難免只會走入「死胡同」。值得一提的是,如今有份支持「一地兩檢」提案的港區全國政協委員許漢忠,曾於2007至2014年間出任香港機場管理局行政總裁,而他任內最為人詬病的,就是高估本港優勢的可持久性而低估劣勢的危害性,以為廣州和深圳機場的崛起和擴張並不會威脅香港機場的發展,未能洞悉整合利益和分工協作的重要。事到如今,香港機場作為「大哥」,更應主動擔當,邀請其他機場當局重回圓桌,探討合作的可能性。

「大灣區這個『餅』,七千萬人口,香港機場是肯定『啃唔落』的,隨著地區經濟發展,絕對是有很大的合作空間的。」黃惠虹從本地情況及航空模式兩個方面分析香港機場與內地機場及航空公司合作的必要性,強調「而大灣區也不應只有一個國際機場。」

黃惠虹分析,就本地航空業情況而言,即使「三跑」落成,香港機場的運力在未來八年到十年也會飽和。(資料來源:機管局)

就本地航空業情況而言,黃惠虹表示,即使「三跑」落成,香港機場的運力在未來八年到十年也會飽和,而香港建第二個機場抑或第四條跑道的可能性都很小,「在這個情況下,其實有好大空間去同內地的兩大機場,即廣州和深圳的機場去合作,因為他們的硬件足以與香港去配合。」

而在航空模式方面,黃惠虹指出,隨著「廉價航空」的興起,現時世界的空運模式正在發生改變廉航正在不斷開拓一些短途市場,一線機場、國際航空樞紐的吸引力都有所下降,而二線機場的吸引度則有所提高,「在大灣區內,香港機場應該與其他的國際機場有所分工,以配合不同顧客需求。」

就「一地兩檢」這一提案而言,黃惠虹認為,它確實能夠減低人員出入境障礙,促進大灣區機場間合作,為跨境機場中轉創造了可能性;但是,中間還有很多細節問題需解決,例如,陸路交通接駁,快速中轉通道,行李系統的優化等。

「這些問題,在廣州機場、深圳機場,就算香港機場都未算做得很好。」黃惠虹憶述自己從倫敦到北京,經香港機場中轉的經歷,期間要辦理出入境手續,又要取托運行李,隨後才能回到機場,重新辦理入境手續,登上下一班飛機,過程繁複,又耗費時間。「機場能否搭建一些設施、通道,讓只是中轉而非出入境的旅客,也無需取行李,快速通過呢?」黃惠虹強調,基建的優化、航空公司間的協調,都需要機場當局主動擔當。

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