回歸25周年.社保|貧窮非個人問題 政府需再分配強化社會安全網

撰文:劉夢婷
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香港回歸二十五周年也是特區政府即將換屆之時,行政長官林鄭月娥於5月18日主持任內最後一次扶貧委員會會議時總結工作成果,當中提到現屆政府的社會福利經常開支增加71%,升幅是歷屆政府之冠。然而,社福開支的增加並不代表社會保障工作的圓滿,去年發布的《2020年香港貧窮報告》中仍然顯示,政策介入前後的貧窮率分別達到23.6%和7.9%,可見香港脫貧之路道阻且長。

事實上,早在英殖時期,香港已經普遍存在財富分配不公、社會保障不足等問題,儘管港英政府曾經大舉發展公營房屋、建構最低保障的社會安全網,但至回歸之前已經無意深化任何社福改革,更未建立全民退休保障制度,而是奉行「積極不干預」的理念,任由商界主導相關政策。即使回歸之後,「小政府」的思維並未有太大改變,而「資本主義很難沒有貧富差距」的認知同樣根深蒂固,導致千瘡百孔的社會保障安全網遠遠落後於時代。「獅子山下」的奮鬥精神還能再創騰飛命運嗎?

「香港回歸25周年」深度報道系列

香港貧富懸殊、收入不平等現象日益嚴重。(歐嘉樂攝)

港英主張貧窮只是個人問題

回望過去二十五年的社會保障政策,香港社會服務聯會(社聯)政策研究及倡議總主任黃和平認為港府近年推出「在職家庭津貼」等措施,已經「從無到有」地打破了一些扶貧迷思;不過,儘管貧窮報告顯示政府福利措施看似頗有扶貧成效,但整體社福觀仍然沒有出現根本性扭轉,而是習慣在一些扶貧名目上轉換概念,有玩弄數字遊戲之嫌。

由上世紀六十年代開始,香港已持續就建構社會保障、民眾生活安全網等議題展開討論,但未見政府作出太大承擔。例如港英政府曾於1965年發表《香港社會福利目標及政策白皮書》,提出貧窮是「個人問題」,並主張由華人自行養老的傳統理念。

儘管兩年後,有英國經濟學者提交報告建議逐漸實施社會保險制度,但由於當時政局不穩、香港前途問題不明,港英政府最終只是在1971年推出「剩餘社會福利模式」,後來逐漸演變成為經濟無法自給自足人士提供入息補助的「綜援」;兩年後再推出「傷殘老弱津貼」,後來演變成為「高齡津貼」及「傷殘津貼」,以不設經濟審查和供款的形式向長者及殘疾人士提供現金津貼;及後再於2013年增設須經資產審查的「普通長者生活津貼」和「高額長者生活津貼」,兩者將於今年9月1日起合併成為「長者生活津貼」。

這些林林總總的「援助」和「津貼」,構成了當下香港最主要的社會安全網(見下圖),服務百多萬有需要人群。然而,這些「援助」和「津貼」總被社會詬病並不足夠,因為有不少計劃需要經過嚴密的資格審查,而繁複的審批程序也令不少受助人士卻步,所以未能覆蓋更多有需要人群,尤其是很多孤苦無依的貧困長者。可是,儘管社會早有聲音要求當局全面簡化社會安全網,並且建立不設審查的全民退休保障制度,但當局往往都以這些「援助」和「津貼」計劃作為搪塞社會訴求的理由,不願承擔更大責任。

林林總總的「援助」和「津貼」,構成了當下香港最主要的社會安全網,服務百多萬有需要人群。(社會福利署網站截圖)

資本主義政府也需發揮分配作用

對於安老議題,末代港督彭定康早在1994年發表諮詢文件《生活有保障 晚年可安享——香港的老年退休金計劃》諮詢文件,但由於社會討論激烈、分歧過大,最終只好放棄。

回歸多年來,特區政府對退休保障的態度仍然不明朗。2004年,爭取全民退休保障聯席(聯席)便提出由政府、僱主及個人三方供款、且增收所有企業利得稅的全民養老金方案;隨後,工聯會和公共專業聯盟分別提出免經濟審查、劃一發放保障金額的全民退保方案;2014年,香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授周永新受時任政務司司長林鄭月娥委託,發布研究報告,提出全民老年金方案,及後改良為單靠政府供款;2015年,扶貧委員會在面向公眾的諮詢文件中提出老年金計劃;2016年,180多名學者依據周永新團隊的改良方案及最新統計數據,制定出一個財政狀況可持續到2064年的方案。

當時全民退保方案大致分為兩類,本質差別在於「全民」與「非全民」。而每當政府比較、討論各方案時,總是以「財政可持續性」、「不干預自由市場」、「小政府大社會」等理由來推託。黃和平表示,在資本主義制度裏,許多資源都可以通過自由市場來分配,但是單靠自由市場分配絕對不行,必須靠政府介入才能促使制度運行得更加好。

「自由市場裏面是不是真的存在平等競爭呢?這本身就很值得質疑了。維持自由市場的同時,社會也需要一些福利措施來維持不同階層的利益,確保每個人安居樂業地生活。」黃和平強調,在實行資本主義制度的國家或地區,政府仍需要發揮二次分配的作用,令基層群眾維持合理的生活水平,反過來亦可以證明這個制度本身的合法性。

每當談及社會保障制度,便會有聲音以香港是低稅制的自由經濟體為理由,反對加強福利措施,但這個邏輯在黃和平看來並不成立。黃和平指出,一方面,雖然北歐不少高福利國家也伴隨着高稅制,但不少地區亦會在「審查式社會援助」及「普及式社會津貼」之外,還有社會保險制度,其主要目的是社會共同分擔並抵禦因環境或個人轉變造成的風險,如疾病、失業、年老等,提倡由僱員、僱主及政府多方供款;另一方面,以往政府可以貫徹依靠家族或親朋鄰里的華人傳統觀念,來逃避社會責任,但如今家庭形態、人際關係已經大大轉變,單靠落伍的福利觀念已經不能跟上時代步伐。

黃和平表示,政府會在某些名目上轉換概念,造成扶貧成效很好的假象。(陳葦慈攝)

沉迷數字遊戲遺忘社福初心

誠然,香港政府在扶貧策略上,並非毫無作為,在每年發布的貧窮情況報告中,政府都會公布扶貧成效。然而在缺乏全面的社會保障安全網前提下,非恆常化的福利只是小修小補,並不能從根本上改善基層市民的貧窮狀況和收入結構。

黃和平表示,政府會模糊化一些扶貧措施的概念,將真正的社會保障制度與一次性的現金福利混為一談。例如,政府對於「貧窮人口」的定義有微妙差別。在《2017年香港貧窮情況報告》中,政府計算政策介入後的貧窮住戶數目、貧窮人口和貧窮率時,會考慮到三種政策介入後的數字變化,包括恆常現金、恆常及非恆常現金、恆常現金及非現金的福利;但在《2020年香港貧窮情況報告》中,政府計算2009至2020年貧窮人口及貧窮率變化時,索性將「所有選定項目」計入政策介入後的扶貧效果,模糊了概念。他強調,只有恆常現金福利算是嚴格意義上的社會保障制度,其扶貧成效才最值得參考。

其次,政府習慣在某些名目上轉換概念,給人造成扶貧成效很好的錯覺。例如政府在《2020年香港貧窮情況報告》第13頁中,用一張圖來展現2009至2020年所有選定項目的估算每戶平均所得福利轉移時,顯示2020年非恆常現金福利佔53%;政府甚至還直接表示「非恆常現金項目整體扶貧成效顯著上升,單是發放10,000元現金的個別扶貧成效於2020年已達3.8個百分點。」

黃和平質疑,非恆常現金福利計入扶貧效用的概念準確性,「這幾年因為疫情,政府派發的消費券等非恆常福利明顯比以往多了,但把這些也算進脫貧措施是不合理的,這和真正的脫貧仍有偏差。」他又指,消費券之類的福利某程度上也會增加消費、利好商家,對於真正貧窮、十分需要社會保障的市民而言,沒有起到根本的扶貧效果。

在《2020年香港貧窮情況報告》中,政府計算2009至2020年貧窮人口及貧窮率變化時,索性將「所有選定項目」計入政策介入後的扶貧效果,模糊化了概念。(《2020年香港貧窮情況報告》截圖)

開支翻倍市民也難安枕無憂

無可否認,政府公布數字結果時並無統計意義上的謊言,但用數字遊戲包裝出來的話語,則使得這些「誠實」的數字講出「虛假」的扶貧敘事。

林鄭主持本屆政府最後一次扶貧委員會會議時,提到上任以來的社會福利經常開支上升71%,是歷屆政府之冠。勞工及福利局局長羅致光周日(6月26日)發表任內最後一篇網誌《香港社會福利開支增幅的第三波》時,更列舉回歸以來歷屆政府的社會福利署開支數字,力證現屆政府的社會福利署開支增幅達到57.2%(見下圖),是歷屆之冠。

黃和平關注社會保障議題多年,他依稀記得,大約十五年前剛剛加入社聯時,政府的恆常社會福利開支只有綜援、生果金和傷殘津貼。以2007年立法會財務委員會文件公布的標準來看,彼時一個單身健全成人每月可得標準金額為1,630元,高額高齡津貼為705元,高額傷殘津貼則為2,280元。這些年來,政府逐漸增加社會保障項目,基層市民的確可以領取更多種類的政府津貼。但他認為所謂的大增幅,「只是因為曾經基數太低,因此現在增加了一點都可以作為成績。但和海外相比,香港社會福利開支仍然是偏低的。」

羅致光去年已在一篇網誌中寫道,職津計劃活躍住戶增加超過一倍,以恆常現金福利計算,職津是繼綜援和長生津後,第三大有效扶貧政策。正如黃和平所言,比起曾經較低的起始點,在扶貧之路上,香港政府的確不是毫無寸進。但不可否認的是,現有扶貧政策仍存在覆蓋不全面、金額滯後欠檢討、沒有全民性等諸多問題。退一萬步講,現有制度下,就算社會福利開支增加甚至翻倍,市民的生活保障就必然高枕無憂了嗎?

以綜援為例,社會普遍認為綜援金額早已與現時香港社會脫節。現時綜援標準金的「一籃子」基數還維持在1996年的水平,二十六年過去仍然未變,而香港平均收入、通貨膨脹及物價水平等早已滄海桑田。1996年政府以「基本需要預算開支」標準及以住戶開支調查來訂定綜援金額,也就是說,綜援水平與「絕對貧窮」概念掛鈎。

羅致光列舉回歸以來歷屆政府的社會福利署開支數字,力證現屆政府的社會福利署開支增幅達到57.2%。(羅致光網誌截圖)

現有扶貧政策漏洞百出

關注綜援低收入聯盟(關綜聯)2020年進行的調查中,有七成受訪市民希望政府全面檢討綜援制度,但綜援檢討至今仍沒有時間表。黃和平曾和嶺南大學社會學及社會政策學系助理教授歐陽達初合著《未完成的香港社會保障:批判的導論》一書,當中提到「政府不願檢討,可能是因為深知綜援金額滯後於社會發展,檢討必然帶來上調的壓力,並引伸出政府宣稱的綜援財政可持續性,及對市場工資構成壓力。」

疫情兩年多來,不少行業遭受重創,導致失業率一再創新高,而政府除了在「第六輪防疫抗疫基金」下推出臨時失業支援,並沒有其他的救助。黃和平假設,一名中產人士若失業,不會立即得到綜援等恆常化現金福利,而是要將資產幾乎全部消耗殆盡,才合資格領取綜援。可以看出,作為社會保障安全網的重要一環,綜援的效能並不理想,而香港也缺乏恆常、公共性的失業援助制度。黃和平批評,回歸前後,政府的社會福利觀本質上沒有改變,在曾經的社會保障制度下,少數基層市民或許連生存都難以為繼,如今有了細微的進步,但總體理念仍是主張市民主要靠自己或家人,等到山窮水盡、走投無路之時才能合資格申請政府的津貼,通過政府的援助維持住基本的生存狀態,更不要說良好的生活水平,「只不過是短期支援而已,如果市民半年都找不到工作該怎麼辦?」

然而,即便是存在如此多問題的綜援制度,其覆蓋率仍不全面。社聯今年1月發布的《劏房住戶對社會福利的認識與使用情況》報告中顯示,合資格受訪劏房住戶中,有50.6%家庭沒有申請綜援,52.7%家庭沒有申請職業津貼。談及這些家庭沒有申請的原因,黃和平總結,無非是因為劏房住戶對社會福利資訊的認識不足、申請手續麻煩,亦有合資格住戶擔心「標籤效應」導致申領綜援後,影響家人聲譽。讓人不禁懷疑,連合資格的住戶都尚且未必領取綜援金,這層社會安全網是否真的存在?

香港作為國際化富裕大都市,巨大的貧富懸殊肉眼可見,對於貧窮人士、尤其是貧窮長者及殘疾人士,政府有責任介入干預,讓他們維持有尊嚴的生活。香港回歸二十五年來,脫貧的步伐緩慢艱難,由李家超帶領的新一屆政府團隊,豈能繼續袖手旁觀?

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