【曾鈺成vs李柱銘】不能說的政黨政治(中)—— 點解無得執政

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1995年立法局選舉,民主派取得過半數議席,民主黨李柱銘、自由黨李鵬飛及民建聯曾鈺成,曾經笑談回歸後可以「輪流執政」,但司徒華早就警告過民主派:「從1997年香港回歸開始,我們要準備20年在野!」

今年適逢回歸20周年,至今仍未落實雙普選,民主派多年來雖仍獲得近六成選民支持,卻屢在議會中處弱勢,不但「在野」了20年,而且「執政」無期,而即使是在議會中佔大多數的建制派,亦形同「在野」,未有任何「執政」機會。

儘管政黨的身影在政治舞台及社會輿論中隨處可見,外界均期許政黨能在一定程度上影響、監督甚至制衡政府的施政和管治,但在政制發展停滯不前的情況下,現實與期許總有落差,政黨發展漸呈頹勢,令「執政夢」越來越遠。

根據中文大學亞太研究所過去五年的調查,平均有44.4%的受訪市民對政黨表現感到「不滿意」,而感到「滿意」的比率僅6.2%;受訪者主要不滿政黨做不到實事、只為自己利益而非真心為市民、只懂互相爭拗、不能代表市民意見、拉布、缺席會議、偏幫政府等。

同時,有多達58.9%的受訪者認為,目前沒有他們最支持的政黨或政團,即使是最獲支持的民建聯、民主黨及公民黨,平均支持率亦分別只有11%、7.2%及6.2%。另有,有52.5%的受訪市民,對未來十年的政黨發展感到「不樂觀」,感到「樂觀」者不足一成。

正如「一國兩制」是特殊時空下的特殊產物一樣,由此衍生的政黨體系也別具特色,全國港澳研究會副會長劉兆佳把香港這種獨特的「半政黨政治」,定義為「不完整的殘缺的政黨體系」,北京港澳學人研究中心研究員黎沛文及林朝暉則指出,該定義與美國著名政治學者Michael G.Roskin提出的「易變或不發達的政黨體系」相近:該體系一般出現在剛建立且不穩定的民主政治中,「不發達」即體制未完善,「易變」則指政黨迅速成立和消亡、沒有具體從政計劃和理念、只是令政治領袖贏取選舉的工具。

事實上,歷經二十載變遷的香港政黨發展,亦日漸突顯出上述的「不發達」和「易變」,主要可歸納出以下五大特點和限制:

(一)政黨成員不能做特首

環顧世界各地,政府首腦通常都是政黨成員,但《行政長官選舉條例》規定,特首必須聲明自己不是任何政黨的成員,並承諾在任期內不會加入任何政黨、亦不受任何黨紀約束。這直接導致在一定意義上,沒有政黨可以成為執政黨,另一方面,當沒有政黨聯繫的獨立人士當選特首後,對方亦未必能夠順利借助政黨的力量,去統合不同利益集團,令施政更暢順。

根據外國經驗,政黨理應是政府首腦籌組內閣時不可或缺的一部分,然而,《基本法》訂明,主要官員由特首提名並報請中央政府任命,換言之,即使有政黨成員當選特首後退黨,但對方亦未必能按照個人意願自由籌組與自己施政理念接近的管治班子,這在很大程度上限制了政黨成員的執政意識及發展管治才能的空間,令管治人才捉襟見肘。

「之前有高官批評民建聯,說我們培養不了管治人才,但我說,民建聯成立的目的就是去參選,盡量爭取兩級議會的議席,這是政黨的生命線,我們從來就沒有使命要去為政府培養司局長的。」曾鈺成認為,民建聯一直培養了不少參政人才,但在現有體制下,他們培養不了管治人才,「我一直都認為,政治人才不足是香港很大的問題,但政府政策拉拉扯扯又過得去,大多數人似乎都不覺得有太大問題,或許真的需要等到一個山窮水盡的時候,那才有轉機。」

林鄭月娥在候任特首期間盼望可增加問責官員的女性比例,惟最終只有食物及衛生局局長陳肇始晉身女司局長行列。(資料圖片/李澤彤攝)

(二)政黨沒有行政權

特區政府沿用港英政府的「行政主導」原則,由行政機關負責制定及執行政策,然而,政黨成員不能成為特區之首,在變形走樣的「高官問責制」下,得以成功加入管治班子的政黨成員亦寥寥可數,根據「新力量網絡」2014年的調查,在董建華、曾蔭權及梁振英等前特首任內,分別只有5.9%、13.5%及14.6%的問責官員具政黨背景。

曾鈺成提及,他在任立法會主席期間,有位剛到任的外國總領事問他,沒有主導公共政策權力的香港政黨,到底是如何撰寫政綱的;曾鈺成直白地回說:「這很簡單,我們在政綱上寫『爭取』某些政策,如果政府做到了,我們就說『成功爭取』,如果政府不做的話,我們就說『繼續爭取』,事實上,我們能做的真的就只能是『爭取』而已。」

「我們現在的目的,其實主要不是要有執政的機會,那是之後的事,而我們現在正在拼命爭取的,是保障我們原有的價值,令到立法機關和司法機構繼續有制衡作用。」對於李柱銘而言,民主派的政治空間被打壓得愈來愈窄,至於當年那個「執政夢」,也似乎愈來愈遠。

20多年前就有「執政夢」的李柱銘,認為民主派的政治空間被打壓,「執政」已成後話。(盧翊銘攝)

(三)政黨制衡權薄弱

立法機關是政黨的主要舞台,儘管《基本法》賦予這機關制定法律、審批公共開支及監察政府運作等職責,但實際制衡權卻相當有限。首先,凡涉及公共開支、政治體制或政府運作等有關政策草案,只能由政府提出,否則必先得到特首的書面同意。其次,凡是政府提出的草案,只需獲得過半與會議員的支持,即可通過,但若是議員提出的議案、法案及修正案等,則必須經過「功能組別」及「分區直選」議員的「分組點票」,並各獲過半數支持才能通過。

「大家都知道,政府不可能因為政黨的論政水平出色,就改變政策。」曾鈺成坦言,政黨的角色被局限在區議會和立法會之中,而他們最關注的,是盡量爭取更多議席,而非要以高論政技巧,令到香港得到最好的施政,「市民選議員,也不是要選一些高水平的議員,去研究如何制定政策,大家都知道的,在現有體制下,是不可能的!」

李柱銘則感慨,民主派在議會外得到了大多數選民的支持,但是在沒有普選的立法機關之內卻是弱勢,「我們說什麼政府都不聽,它完全當我們『冇到』,對我們的意見不理不睬。」

立法會議員為向政府表達訴求,經常要扭盡六壬,奇招盡出。(資料圖片)

(四)政黨難成多數黨

立法機關的組成和選舉方法,也令單一政黨難以取得過半數議席,導致大黨分裂、小黨林立,變相弱化其制衡力量。現時立法會議員可分為地區直選議員及功能組別議員,前者可透過全港選民一人一票選舉產生,後者只供個別界別的選民選舉,一直被指由建制派壟斷。

至於選舉方法,以1995年最後一屆立法局選舉為例,末代港督彭定康任內,推出加速民主進程的政改方案,大幅增加直選議席,並採取大黨佔優的「單議席單票制」,結果民主黨在20個直選議席中,以41.9%的得票率拿下12席,而擁有15.4%得票率的民建聯,則僅取兩席。

不過,中央政府不滿彭定康的政改方案,故放棄末屆立法局議員全數過渡成為特區首屆立法會議員的「直通車」協議,並單方面成立「臨時立法會」,又把選舉制度修改為「比例代表制」,削弱獲多數選民支持的大黨的優勢,如在1998年立法會地區直選中,得票率高達42.9%的民主黨,所得議席卻減少了3席至9席,而得票率僅25.3%的民建聯,卻增加了3席達到5席。

在議席減少的情況下,大黨難免要面對出選名單的黨內鬥爭,從而亦分裂及促生了不少小黨派,令政治光譜不停擴闊,至去年立法會選舉,61名具政治組織背景的議員,分別來自21個政治團體,當中有14個是民主派,其中有10個是「一人黨」。

有評論認為,政治光譜的擴闊,是政黨體系蓬勃發展的體現;亦有支持者擔心,「一人黨」組織鬆散,不利團結,變相削弱陣營的制衡能力。不過,曾鈺成笑言,「民主派完全是開『分開』的先河,他們之所以可以在地區直選取得較多議席,就是因為他們懂得『分開』。」

曾鈺成坦言,政黨的角色被局限在區議會和立法會之中,「大家都知道,政府不可能因為政黨的論政水平出色,就改變政策。」(盧翊銘攝)

(五)政黨欠缺政治理念

有別於其他地方,本港沒有《政黨法》,所謂「政黨」都是根據《公司條例》和《社團條例》登記的「公司」或「社團」,他們既沒有「執政」與「在野」之分,也沒有「左派」或「右派」的鮮明旗幟,卻是以對中央的態度來作簡單二元區分成「建制派」和「民主派」,前者被視為會為中央及特區政府護航的「保皇黨」,後者則被納入會挑戰中央及特區政府權威的「反對派」,兩者的政治理念都不能直接體現在對各種政策議題的取態上。

「民建聯也好,其他政黨也好,不時被批評沒有清晰的政治理念,就是當公共政策推出的時候,人們不能夠單純地因為政策就判斷出政黨的立場,到底是左是右、是支持是反對。」曾鈺成指出,這是現有體制下香港的特點,「沒辦法的,其他地方的政黨可能會簡單一點,只有一條主軸,有的政黨靠左,有的政黨靠右,但在香港,還有另外一條影響力更大的主軸,就是政黨和中央的關係,從回歸20年的經驗而言,這個二維空間,是長期存在的。」

曾鈺成說,在10多年前,有英國官員來香港訪問,並邀約不同黨派議員座談,當時該名官員問及,當將來有普選之後,即香港和中央的關係相對正常的時候,香港的政治能否恢復到只有一條主軸的常態政治,當時大多數與會者都認為,是絕對可行的。但曾鈺成如今認為,這條主軸,在可預見的將來,仍然會繼續存在。

因為這條主軸,令到本港政黨難免被簡單以二元區分,直接導致議會的辯論經常失焦,不時陷入針鋒相對的局面,淪為沒有建設性的意識形態鬥爭,「為撐而撐」或「為反對而反對」的非理性辯論層出不窮。可惜的是,在傳媒譁眾取寵的風氣下,關於矛盾或鬥爭的情節,通常會被大肆報道,李柱銘反問:「如果我每次都拿政策出來,理性討論,你說你們會不會報道?」

上文節錄自第68期周報(2017年7月10日),原文題為《非驢非馬的香港政黨政治》,現題為編輯重擬。

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