【政策分析】每天150個單程證逼爆公立醫院? 林鄭4年前埋伏筆

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今年流感高峰期,公立醫院又再爆煲,繼而引起社會對於單程證人士是否逼爆醫院的討論,見解亦相當兩極化。有人批評內地新移民過多拖低醫療服務水平;有社福團體則認為社會流行的質疑是「抹黑」和「歧視」云云。

其實每當討論到人口政策問題,背後必定涉及資源如何分配。現任特首林鄭月娥,在上屆政府便擔任人口政策督導委員會主席,4年前發表有關人口政策的報告,內容亦承認新移民將會是香港未來數十年人口增長主要來源。

不過翻查該份理應「最權威」的人口政策報告,政府對於未來的醫療需求,討論僅限於人口老化,對於新移民這個最主要人口增長來源對醫療服務的需求,卻沒有深入探討。結果政府至今拿不出任何有效辦法或具說服力的說詞以回應社會質疑,以致新移民有否加劇本港醫療負擔,淪為一場沒結論的口水戰。

社協堅稱新移民非公立醫院主要負擔。(資料圖片/陳淑霞攝)

「R字頭」是否等同「內地新移民」惹議

近日前線醫護人員抗議醫護人手不足時,多次提及單程證問題,有放射治療師聲稱10名求診人士之中有7、8個「身份證號碼R字頭」。但隨即又有評論質疑這種觀察方法不科學,因為R字頭未必等同內地單程證人士,只是顯示持證人由2000年12月28日至2011年7月31日首次登記身份證,並且不在香港出生。而以社區組織協會為首的社福團體,則開記者會直斥有人將醫療問題歸咎新移民,是歧視之舉。

但有一點可以肯定的,就是人口變化與醫療需求不可能無關,因為人口政策,說到底就是如何分配社會資源的基礎。特別是公共資源不可能無窮無盡之下,政府需要更妥善掌握未來人口變化趨勢,才能制訂合適政策有效分配。新移民也是人,也要吃飯,也會經歷生老病死,而每日150個單證證配額,就算配額未必年年用盡,都是一個不少的數目。

有團體近日發起集會,促請政府正視醫療體系問題,矛頭直指單程證制度。(資料圖片)

政府承認人口增長主要來自新移民 惟不深究對公共服務影響

而針對香港未來的人口政策,政府在2012年成立人口政策督導委員會,由時任政務司司長林鄭月娥擔任主席,小組在2015年1月發表報告。內容提到,香港2014年人口增長之中,自然增長(出生減死亡)為13,300人,持單程證來港人士為43,500人,基於本地出生率低,以上差距日後會繼續拉闊。到2041年,推算人口有846.9萬人,當年香港自然增長會呈負數,減少30,200人,相反持單程證來港人士將會多達54,800人。

不過當時的報告,對於單程證人口對本港公共資源(包括公營醫療)構成的影響,近乎隻字不提。報告指「收到不少有關單程證計劃的負面意見,認為持單程證來港的內地居民會爭奪公共資源,香港應主動審批單程證,減少配額甚至取消單程證計劃等」,但政府「完全不認同這些意見」,認為這「不但漠視家庭團聚的需要,對新來港人士亦極不公平」云云。

單程證人口將繼續是未來人口增長的主要來源。(資料圖片)

政府提醫療改善措施 惟成效有限

報告有部分章節提及醫療資源問題,但主要圍繞人口老化,卻未提及作為本港人口增長最主要來源的單程證。其中在「增加醫護人手」一段,報告提及的政府措施主要有4類:透過自願醫保計劃鼓勵更多市民使用私營醫療服務、由食物及衞生局主理檢討醫療人手、增加醫護學科學額、透過優化醫生執業資格試和有限度註冊制度讓更多海外醫生來港執業。

當然,單論政府上述政策的成效,本身就是疑問:例如自願醫保「走樣」收場,只用扣稅形式鼓勵市民購買醫保,關鍵的高風險池消失不見,標準保單不設必定承保條款,亦即最有需要醫保的市民反而難受惠;醫療人手繼續不足,醫生執業資格試同樣難考,有限度註冊醫生人數極少;醫護學額增加有一定作用,但遠水難救近火。

既然政府未能有效解決既有的醫療問題,民間質疑人口過多致醫療體系不勝負荷,甚至有部分言論要求「源頭減人」,都是政府當年未有妥善解答如何應對單程證人口增長的結果。

日前醫學界舉行「不在沉默中谷爆」申訴大會,抗議人手不足。(林若勤攝)

新移民人口結構低收入、老齡化 恐增加日後醫療負擔

這裡需要再釐清一點:公營醫療應盡可能做到人人平等,而政府既然已預計單程證會是香港未來人口的主要增長來源,也就有責任評估要有多少資源應對。然而,目前醫管局並沒有備存新移民求診數字,只會區分「符合資格人士」(EP)及「非符合資格人士」(NEP),而新移民屬EP之列,所以社會無法百分百掌握新移民對本港醫療需求,不過仍有其他數字可以作為參考。

根據立法會《數據透視》,截至2016年,15歲及以上單程證持有人的每月就業收入中位數為10,300元,遠低於全港整體中位數15,500元。包含內地新移民的家庭,每月住戶收入中位數為17,500元,低於全港整體中位數25,000元。新移民住戶貧窮率(政策介入前)達36.5%,遠高於全港整體家庭住戶貧窮率(19.9%)。

至於年齡結構方面,按照2016年中期人口統計報告,在2006年,內地來港定居未滿7年人士的年齡中位數是30.5歲,2011年上升至31.5歲,2016年再上升至33.9歲,有上升趨勢。雖然這數字低過全港人口年齡中位數,但人口增長是「絕對值」,每增加一個人,公營醫院就多一個「潛在用家」,他們也會經歷生老病死。當新移民數目增長、整體年齡亦在上升、經濟狀況較多為基層,他們傾向使用公營醫療服務,自是合理推測。

上屆政府的人口政策督導委員會,是由林鄭月娥主理,但報告沒有討論新移民對本地醫療體系需求的影響。(資料圖片/張浩維攝)

理性討論人口政策 非「歧視」之舉

討論人口政策,必然涉及資源分配,尤其香港可發展土地不足、公共醫療體系又爆煲,如何「做大個餅」,以至「如何分餅」都是不能迴避的議題。面對新移民這個人口增長主要源頭,政府不應該也不可能忽視他們的人口特徵、對公共醫療體系的影響。

這些爭議,並非一句「家庭團聚是人權」、「提供更多勞動力」的口號就可以掩蓋,社會需要理性考慮更多問題:本港人口到底要擴充到什麼規模?香港醫療體系有沒有足夠的承受能力?家庭團聚又是否一定要在香港?港府連審批權都沒有又是否合理?政府在籌劃香港未來幾十年的人口政策時,對這些基本問題都交不出令人滿意的答案,莫說說服公眾,連基本邏輯都說不通。

其實這說到尾也是一個政治問題,現時港府對於單程證沒有審批權,難對人口作長遠規劃。再加上近年政治氣氛重壓、中港矛盾尖銳,政府又迴避討論單程證問題,一聽到要求檢視單程證政策即時擺出否定態度,當政府都無法在單程證問題上講清講楚、以理服人,社會上出現對單程證制度的質疑,也就是林鄭4年前在人口政策報告未有交足功課的結果。



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