【套丁風雲2】丁屋特權實施近半世紀 符合《基本法》傳統權益?

最後更新日期:

新界男性原居民享有丁屋特權幾近半個世紀,不少市民質疑這種與生俱來的特權並不合理。丁權最大的「擋箭牌」是《基本法》第40條,條文所涉的「傳統權益」,儼如不可撼動的鐵規則。惟翻查歷史,丁屋政策實行僅44年,歷史是否悠久,又是否新界人傳統,一直各有說法。有研究香港歷史的學者亦指出,丁屋政策於殖民時代衍生而成,是否「傳統權益」,仍有待商榷;而當年的基本法起草委員會成員、資深大律師李柱銘直指,丁權既非「合法」,亦不是「傳統權益」。

撰文、攝影:《香港01》記者

港英政府在1972年起實施新界丁屋政策,至今近半個世紀,隨着市民難置業的怨氣日增,這個只有新界男丁享有的特權亦愈來愈備受挑戰,丁權的司法覆核案便預計在今年開審。(資料圖片)

上世紀六、七十年代,政府卯力發展新市鎮,不斷在新界收地,並向被徵收土地的村民派發換地權益書,導致濫發局面。政府無法以地賠地,為補償原居民,政府於1972年12月實施《新界小型屋宇政策》,容許原居民向政府申請俗稱「丁屋」的小型屋宇。

港英政府早知丁權或被濫用

政策一出台,馬上出現利用丁權圖利的情況,令港英政府多次暫緩丁屋申請,據新界鄉議局出版的《新界小型屋宇政策特輯》,1978年8月1日新界政務司致函新界鄉議局,當中有一份談及關於新界小型屋宇政策情況的文件,曾有以下一段文字:「新界民政署署長1972年11月29日之函中曾指出新政策(編按:即丁屋政策)之目的為協助誠實之村民。新政策可能被濫用,而其成功則有賴村民之合作。」

至1981年,政府甚至推行「鄉村擴展區計劃」,順應原居民要求擴大村界,讓沒有私人土地的原居民申請以私人協約方式,在政府土地蓋建小型屋宇,方便其住屋需要。

「新界」原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護。
《基本法》第四十條

1972年時任新界民政署長黎敦義在立法會宣布實施丁屋政策。圖為70年代他到訪屯門鄉事委員會的合照,他身旁為當時屯門鄉事委員會主席劉皇發。

社會每提丁權均不了了之

不過,丁屋政策推行至今,其特權性質一直為人詬病,社會經常有聲音批評,政策對非原居民及對女性原居民造成不公。丁權問題從英殖時期,順回歸之勢過渡至特區政府,稍一提起處理問題,原居民都「未打先痛」。2004年,地政總署實施《新審理丁屋申請程序》,提高申請丁屋的門檻,原居民強烈反對,揚言要在七一遊行上街抗議,時任房屋及規劃地政局局長孫明揚後與當時的鄉議局主席劉皇發開會商討,最終擱置計劃。2012年,時任發展局局長林鄭月娥突然提出終止丁屋政策,指新界原居民丁權不能永久延續,建議在2029年劃界,此後出生的男丁將不能享有丁權。言論一出,馬上遭鄉議局猛烈抨擊,林鄭月娥其後為事件降溫,澄清言論只是引述他人說法,政府無意廢丁,事件最終不了了之。

直至2015年底,沙田套丁案再掀丁權風波。11名原居民串謀發展商套丁圖利,被裁定串謀詐騙罪罪成,判囚兩年半至三年不等,社會上催生廢丁之說;另一邊廂,鄉議局連珠炮發,先指政府曾發信確保不以刑事檢控轉讓丁權,再登報表明「企硬」,不介意與政府對簿公堂,甚至尋求人大釋法,為丁權風波作最後定奪。  

其實翻查政府文件,丁屋政策的原意,本來只為改善新界原居民的居住環境。一份1972年11月14日的行政局文件(文件編號XCR(72)219)顯示,丁屋方案是為了居民改善居住環境及衛生水平(The present proposal is aimed at the improvement of housing and sanitary standards.),但由1970年代至今,卻一直被濫用,更有變本加厲之勢。

鄉議局研究中心主任薛浩然反對取締丁權,認為只要有地的男丁用完手上丁地,便不會構成土地問題。

鄉議局執委:不存在截龍問題

思匯政策研究所2015年曾發表調查報告,估計未來需要約12平方公里土地,方能滿足估算最少達8萬5千宗未完成的丁屋申請。加上沙田「套丁案」暴露出丁屋政策的漏洞及背後牽涉的龐大利潤,「取締丁權」的聲音愈來愈響亮。

鄉議局執委兼研究中心主任薛浩然接受《香港01》訪問表示,丁權不但不應被取締,甚至毋須截龍,他解釋,政策規定申請丁屋須「有丁有地」,但有地的男丁實際並不多,只要這班有潛力的男丁用完手上丁地,自然不會構成土地問題。「正如護照一樣,任何人都可以申請,但能否出國旅行要看你有沒有旅費。如果說擔心每個人都去申領護照,那麼700萬人便有700萬個護照,擔心機場會因而爆棚,這是歪理!」

薛浩然一再強調丁屋政策本身沒有問題,認為「套丁」問題只是執行過程的問題,可以透過跟政府磋商解決。「套丁本身是技術問題⋯⋯你技術上犯錯誤,咪捉你囉,你明白嗎?」薛回應。

學者:丁屋政策非古已有之

研究丁權的樹仁大學社會學系副教授張少強,則回到丁屋政策的起點談起,認為從歷史角度而言,丁屋政策與新界人傳統似乎無太大關係。「嚴格來說,(丁屋政策)不是古已有之的事,是因為(殖民)政府要收地所衍生而來。」他解釋,丁屋政策乃殖民時代演化而成的新增權益,至1997年香港回歸,中國在「一國兩制,高度自治」 原則下強調維持現狀不變,但所謂的保留現狀,其實包含港英政府管治新界的特殊政策,「英國人保留新界權益,而中國又去保留英國人保留新界人的權益」,故此他認為丁權與真正傳統權益有分別。

譚耀宗:丁權97前有 97後應繼續

追本溯源,當年《基本法》起草委員會討論新界原居民權益問題時,時任鄉議局主席劉皇發大力捍衛新界原居民權益保障,並指草案有關原居民權益的條文應用上「傳統權益」一詞,最後才促成「保障原居民合法傳統權益」的第40條。曾任基本法起草委員會成員的譚耀宗對「傳統權益」就有另一種詮釋,他認為「傳統咪一路有開㗎囉,九七之前都有,九七之後繼續囉,就係咁理解。」因此他認為「無得玩字眼」,以視丁屋政策不屬「傳統權益」。

李柱銘認為,《基本法》第40條保障新界原居民的「合法傳統權益」,由於 丁權並非傳統,因此條文不應包括丁權,而且丁權亦存在性別歧視。

不過,另一名基本法起草委員會成員、資深大律師李柱銘指,譚耀宗認為97前所有原居民權益均屬「傳統權益」的看法「太籠統」。 他說,條文所指的「新界」原居民的合法傳統權益,「首先你係要傳統,跟住要合法」,他質疑丁權既非傳統權益,亦不合法。他認為所謂傳統,只包括原居民的祖堂繼承等權益,但丁屋政策於72年始落實,「如果英國人搞出嚟,就唔係『傳統權益』」。另一方面,李柱銘亦點出丁權存在性別歧視的問題,「點解男丁有,女丁又無呢?」而香港島亦有少量原居民,李柱銘反問何以他們又不被法例所涵蓋。

李柱銘又認為,香港、九龍及香港島的土地擁有權在回歸後無異,不明白新界原居民何以有「特權」,直言「丁權不能夠不斷擴展,愈來愈『着數』。」簡而言之,他認為丁權發展至今,實為「發達權」。

丁權不能夠不斷擴展,愈來愈「着數」。點解唔限制,反而愈嚟愈「過癮」?
李柱銘

大律師郭榮鏗認為,解決丁權的問題,最文明的做法是透過法院司法覆核,要求法院解釋基本法40條中的權益是否包括丁權。

郭榮鏗:釋法無助解決問題

支持及反對丁權的雙方,面對同一法律條文各有詮釋,身兼立法會議員的執業大律師郭榮鏗認為,最文明的做法是透過法院裁決,例如民事訴訟或司法覆核,要求法院解釋《基本法》第40條中有關傳統居民利益的條文,是否包括丁權。至於鄉議局曾揚言不排除就此提呈人大釋法,郭反駁指《基本法》第158條已解釋,與中港關係及中央管理範圍有關才可提交釋法,有關建議欠缺法律基礎,「人大釋法去處理(丁權問題)是無稽!」。他補充,將只關乎香港土地運用的丁權問題推予中央處理,既不合法合理,亦會破壞「一國兩制」。

有長洲「覆核王」之稱的市民郭卓堅,去年12月入稟高等法院申請司法覆核(案件編號:HCAL260/15),要求立法取消新界原居民的丁屋權利,答辯人分別為民政事務局局長及地政總署署長。

他在入稟狀表示,丁屋建屋政策違憲違法,時任新界民政署長黎敦義於1972年,在立法局宣布實施丁屋建屋政策時,強調有關政策只是中短期措施,屬臨時的恩恤政策,而非原居民特權。惟有關政策實施至今已43年,政策對其他本港市民不公,認為應取消政策。

郭卓堅表示,本來排期今年7月開審,但據知仍有文件要準備,或在今年底才展開聆訊。

你想看更多精彩的深度文章嗎?請購買今期《香港01》周報,或點擊此處:成為我們的訂戶



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。