江玉歡專欄

香港目前的人口政策主要由三個部分組成：一是生育支持政策，例如新生兒現金獎勵、稅務減免、公屋輪候優先安排等；二是人才與勞動力引進政策，包括放寬投資移民、優化優才引進、放寬高端人才引進條件等；三是老齡化應對政策，主要體現為一系列社會福利保障措施。與此同時，這些不同面向的人口相關政策，分屬於不同的政府職能部門制定和執行，涉及政務司副司長辦公室、房屋局、勞工及福利局等多個部門。這些政策既有針對內部問題的調整，也包含對外部力量的補充，因此對政府官員的跨部門協作能力提出了較高要求。

香港以「補充人口數量」為主　重點在數字

可以看出，香港當前人口政策的核心仍以「補充人口數量」為主軸。無論是鼓勵本地生育還是引進外來人才，重點都聚焦在增加人口「數字」上。而面向高齡長者的社會福利政策，甚至難以被歸類為嚴格意義上的「人口政策」。在這種職責分散、跨部門運作且概念相對粗放的政策背景下，特區政府並未指派一位較高級別的官員進行統領和協調執行。

人口老齡化、少子化以及高新技術人才需求旺盛，並非香港獨有的挑戰，而是世界上許多發達國家和地區普遍面臨的難題。以鄰近的新加坡和日本為例進行對比：

新加坡在保障人口「數字」方面政策力度顯著，構建了強力的托育支持（全覆蓋托兒中心）、工作-生活平衡政策、高額生育補貼（首胎1萬新元起）「三位一體」的體系，為女性生育提供保障網絡。其主流政策取向清晰：強調家庭文化、建設可供三代同住的大面積組屋以及頒布《婦女憲章》等，每一項看似不同的政策實則環環相扣、思路清晰、重點突出，最終共同匯聚於「鼓勵生育、支援生育」這一核心目標。

日本為應對老齡化和少子化並存的社會現實，其人口政策從三個層面展開：技術驅動的生產力提升（機械人/AI）、有限度開放移民（特定技能簽證）、地方創生促進青年回流。其中，技術驅動強調本土技術創新，與香港依賴外地人才有根本區別。本地技術的發展不僅支撐了日本經濟的持續增長，有效降低了老齡化和少子化對經濟的負面影響，同時銀髮經濟、護老機械人等高新技術在養老行業的應用也大幅減輕了社會養老負擔。在移民政策上，日本僅對特定技術工種進行有限開放。

星日目標清晰　形成強大的政策合力

新加坡與日本的人口政策措施內容雖有不同，但具有關鍵的共同點：重點突出，目標清晰。政策制定之初，無論採取何種手段，只要所有措施都共同指向一個明確方向，就能形成強大的政策合力。反之，則容易相互掣肘、浪費資源、事倍功半。新加坡政策極其強調保障婦女生育及幼童托育權益，日本則堅定地發展自主科技、運用科技力量改善老齡化問題，並未因老齡化嚴重而寄望於大規模引進移民，反而對移民仍採取優先（或可理解為謹慎/選擇性）政策。政策本身沒有絕對的對錯，其真正價值在於是否適合本地發展需求，是否能令社會長遠受益。

正如我7月在立法會辯論中所指出，當前香港生育政策效能有限，本質在於對問題根源的認知存在偏差。影響生育意願的核心障礙，根植於香港社會的深層次矛盾：住房環境、職場壓力、教育成本以及福利資源分配等。每一個環節銜接不暢，都可能成為壓在年輕夫婦肩上的重擔。人口問題之所以區別於其他社會議題，根本在於這是一場關於「人」的深刻討論。我們制定任何人口政策，都必須尊重人的主體性，尊重這個由人構成的社會的長遠可持續發展。

香港生活成本高昂　家庭支持體系薄弱

誠然，香港以「組合拳」形式應對結構性人口危機，其「住屋綁定生育」和「分層人才引進」策略形成了自身特色。然而，相較於新加坡的全民托育體系、日本以科技替代勞動力的策略，香港政策仍顯碎片化。其根本矛盾在於：高昂的生活成本與薄弱的家庭支持體系問題未解，而人才引進政策也難以有效彌合基層勞動力缺口（如餐飲、建築等行業缺口達18萬人）。

因此，香港人口政策的未來方向亟需明確的戰略思維。以統籌人口政策的政府部門為例，當前政策涉及多個政策局（如勞福局、房屋局、教育局等），卻僅由定位以人力資源議題為主、且缺乏獨立決策權的「人力資源規劃委員會」協調，其系統性明顯不足、重點亦不突出。針對此情況，必須在政府最高層面指派更高級別的專責官員（如司長級）來統攬全局，確立統一的核心戰略思想。推動政策從「被動響應」轉向「全周期人口投資」，以「人與社會的可持續發展」為軸心，將住房、教育、醫療、產業等政策真正擰成一股合力。唯此，香港方能扭轉當前的碎片化困局，有效應對少子化、老齡化及人才流失的三重危機。

作者江玉歡是立法會議員（選舉委員會）、執業律師。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。