律政思｜羅天恩律師

10月23日，中共二十屆四中全會審議通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，為國務院編制、全國人大審議和批准的《國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》﹙「《十五五規劃》」﹚提供了根本遵循。具有中國特色的「五年計劃」不僅擘畫了中國內地的發展藍圖，更已成為中央行使對港全面管治權、引領香港融入國家發展大局的重要政策載體。回顧過去近35年的「五年規劃」文本，可以通過考察國家在不同歷史時期對香港角色的界定，揭示中央對港政策的底層邏輯與憲制意涵的變遷。

在回歸初期，國家規劃對香港的論述主要圍繞中國對香港恢復行使主權和平穩過渡，側重於通過強調《基本法》的憲制保障來鞏固香港原有的資本主義制度優勢。

「九五」至「十一五」：維護香港優勢

以《九五規劃》﹙1996 - 2000﹚為例，該規劃編制於香港回歸前夕，具有強烈的過渡時期色彩。作為首次提及香港的五年計劃，綱要指出國家「即將對香港、澳門恢復行使主權」。為了確保香港平穩過渡並繼續保持繁榮穩定，其文本重點在於確保「一國兩制」方針和《基本法》的規定，包括現行社會制度不變、享有高度自治、成為中國的單獨關稅地區、實行財政獨立、繼續保持自由港地位等。

文件更明確指出，在中國恢復對香港行使主權後，香港、澳門「經濟和社會發展不納入中央政府的規劃」，繼續保持香港的「國際金融、貿易、航運中心的地位」，推動香港、澳門同內地在經濟上「更好地互惠互利，共同發展」，為國家帶來新的發展機遇。這顯示在回歸初期，「平穩過渡」為首要目標，中央較着重保持香港現有的制度優勢，對於香港未來發展角色的主動規劃相對有限。

至《十五規劃》﹙2001-2005﹚和《十一五規劃》﹙2006-2010﹚時期，雖然中央開始提及「鞏固和加強香港國際金融、貿易、航運中心的地位」﹙《十五規劃》﹚，並逐步將支持範圍擴大至「物流、旅遊、資訊等服務業」﹙《十一五規劃》﹚，但這種支持更多是基於香港既有優勢的「維護」，而非「改革」。這一時期的政策基調在於確保香港在國家對外開放格局中繼續發揮「窗口」作用，通過互惠互利實現共同發展，尚未形成深度的機制性融合。

「十二五」至「十三五」：發生質的飛躍

進入21世紀第二個十年，隨着內地經濟結構的轉型升級及香港內部深層次矛盾的浮現，國家規劃對香港的論述發生了質的飛躍，呈現出「經濟功能明確化」與「政治支持顯性化」的雙重特徵。

《十二五規劃》時期﹙2011-2015﹚是國家對香港政策的重要轉折點，首次將「保持香港澳門長期繁榮穩定」單列成章。針對香港回歸初期發生的多次嚴重政治事件，情況更有愈演愈烈的趨勢，規劃在政治層面高調重申中央將「堅定不移貫徹『一國兩制』、『港人治港』、高度自治的方針」，並強調將「嚴格按照特別行政區《基本法》辦事，全力支持特別行政區行政長官和政府依法施政」。以上的著墨標誌着中央對香港工作向積極支持的方向轉化，為特區政府的管治提供了強而有力的政治背書，亦為香港的長期繁榮穩定打了支有效的強心針。

其次，在經濟維度，《十二五規劃》不再局限於籠統的支持，而是賦予了香港更具戰略意義的角度。除了鞏固和提升傳統的國際金融、貿易、航運三大中心的地位外，中央更明確支持香港發展成「離岸人民幣業務中心」和「國際資產管理中心」，以「增強金融中心的全球影響力」。同時，《十二五規劃》首次提出支持香港「培育新興產業」，「增強產業創新能力，加快培育新的經濟增長點」。這表明中央寄望香港跳出對傳統產業路徑的依賴，通過深化與內地的經濟合作，實現產業結構的多元化和升級。

承接《十二五規劃》的思路，中央在《十三五規劃》﹙2016-2020﹚推一步拓展了香港的功能定位，首次提出支持香港「建設亞太區國際法律及解決爭議服務中心」。這個新增定位不僅肯定了香港在「一國兩制」下的高水平普通法制度優勢，還突顯了香港在「一帶一路」建設中的獨特價值，更反映了中央對香港專業服務的高度認可。此外，面對香港多年積習的民生問題，《十三五規劃》特別要求「加深內地同港澳在社會、民生、文化、教育、環保等領域交流合作」，並支持港澳「發展經濟、改善民生、推進民主、促進和諧」，顯示出中央對香港社會民生問題的關注度顯著提升。

「十四五」：國家安全築底，推進融合發展

《十四五規劃》﹙2020-2024﹚是五年計劃至今對港政策落墨最多的一次。在總體國家安全觀的指導下，國家對香港的政策邁入了安全與發展並重的新時代，對香港的論述呈現出前所未有的全面性與深刻性。

鑒於2019年香港發生的嚴重社會事件，《十四五規劃》在政治論述上具有極強的針對性。規劃明確提出要落實中央對特別行政區全面管治權，維護憲法和《基本法》確定的特別行政區憲制秩序，並特別強調「落實特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。同時，規劃亦首次將加強憲法和《基本法》教育、國情教育、國家意識和愛國精神等寫入文件，表明維護國家主權、安全和發展利益已成為香港繁榮穩定的前提和底線。

在經濟領域，《十四五規劃》對香港的定位進行了系統性升級，不但要求香港提升傳統優勢產業，更要求香港發展新興領域，提出了建設「區域知識產權貿易中心」和「中外文化藝術交流中心」等新目標。而隨着《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的實施，《十四五規劃》將「高質量建設粵港澳大灣區、深化粵港澳合作」作為區域協調發展的重點。而且，該規劃不但強調經濟要素的流動，更着眼於社會生活的融合，提出完善便利港澳居民在內地發展和生活居住的政策措施，意味着香港融入國家發展大局已從單純的產業合作，走向了全方位的社會融合與制度對接。

「保守守業」到「積極開拓」：共擔國責

綜觀「九五」至「十四五」規劃，國家對香港的定位經歷了一個從「保守守業」到「積極開拓」的辯證發展過程。如果說回歸初期的五年計劃側重於利用香港的資金和技術「借力」國家發展，那麼新時代的五年計劃則更強調香港與國家共同參與、共擔民族復興責任的「合力」效應。

不久將出台的《十五五規劃》料將延續並深化這一趨勢。香港不僅需要繼續發揮「背靠祖國、聯通世界」的獨特優勢，更需在維護國家安全的基礎上，主動對接國家戰略，通過積極的制度創新與改革，在中華民族偉大復興的歷史進程中確立不可替代的憲制角色與經濟地位。

作者羅天恩是香港律師，清華大學憲法學博士，香港城巿大學法學院博士後研究員。

「律政思」是由法律專業人士主筆的法律評論專欄，旨在以專業視角，剖析國際、中國內地和香港的法律發展、法治建設及相關社會議題，深化公眾的理解。

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