【朱經緯案.01倡議】防止警察濫權 監警會要做有牙老虎

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退休警司朱經緯因佔中期間涉嫌襲擊途人,事件經過1118天後,最終今日(12月18日)罪成還柙候判,引起全城關注。不過,投訴警察課在2015年曾指「無法證實」朱經緯有否涉及毆打,警方不會拘捕朱經緯,致使「警警相衛」之說在坊間甚囂塵上。偏偏負責監察投訴警察課工作的監警會素有「無牙老虎」之稱,無異於花瓶。有調查指港人愈來愈不相信現行的投訴警察制度,要改變局面,必須賦予監警會調查權,使之成為有效處理投訴的有牙老虎,防止警權遭到濫用,以維護公義。

退休警司朱經緯,涉在雨傘運動期間棍打鄭仲恒,最終被警方檢控。(電視畫面截圖)

警察查警察 投訴課作用成疑

警隊是一支可以合法使用武力的部隊,而且能在某些情況下限制市民的公權力,對於這樣的一個部門,當然需要有效的制衡,但投訴警察課的本質卻是「警察查警察」,因此很多人並不滿意,擔心「警警相衛」。根據監警會年報,投訴獲證明屬實的成功率一直偏低,自監警會在2009年成立以來一直徘徊在10%左右,而涉及毆打、捏造證據、恐嚇等嚴重違紀行為的指控,投訴成立的機率則更微,每年獲證明屬實的最多只有兩宗。最令人大惑不解的是,在2009至2016年間經監警會通過的個案中,警方從沒向已被證明曾參與毆打、捏造證據和恐嚇的警員提出刑事訴訟(「七警案」在今年方完成審判,因此監警會沒將此案放在2014年的年報)。依照警方的說法,投訴警察課證明指控屬實後,會與律政司商討是否要起訴犯事者,若不起訴,則表示投訴警察課掌握的證據未達刑事起訴門檻。雖然這解釋有一定理據,而投訴成立率低也不必然代表警隊徇私,但「警察查警察」的制度設計,難免會令大眾擔心投訴課包庇同袍。

「警察查警察」的問題不僅僅在於調查人員容易對同袍的違規行為感到同情與體諒,更在於調查者須承受某種無形壓力──今天的調查對象可能是自己將來的同組同事或上司,怎敢不手下留情?《香港01》記者曾向警察公共關係科查詢,投訴警察課調有沒有迴避機制,對方僅回覆指「投訴警察課一向按既定程序就每一宗投訴個案不偏不倚、公平公正作出調查」,難怪外界不信任這套制度。

政府拒成立獨立調查機構 理據荒謬

2008年,有立法會議員認為必須改變投訴警察課「自己人查自己人」的制度設計,當時保安局局長李少光回應指,警隊調查人員熟悉警隊的行事方式和內部法規,而且擁有法定的搜證權力,由警隊自行處理投訴,可以事半功倍。此等說法實在似事而非,因為搜證權力並非必然只可由警隊擁有,只要政府願意訂立新法例,便可以成立一個有調查權的機構,廉政公署即為一例;至於「警隊熟悉自身行事方式與法規,所以應容許他們自我監管」一說更是荒謬,若此說成立,則任何機構均應自我監管,申訴專員公署、審計署等獨立監察部門均無須存在,廉政公署也不應在1970年代接管警隊「反貪污部」的工作。

值得指出的是,申訴專員公署自1989年成立以來一直有權調查消防處、海關、懲教署、入境事務處等紀律部隊的行政失當事宜,但根據《申訴專員條例》,此條例並不適用於警務處。當年政府決意不讓公署調查警隊,所舉理由有三︰一、警隊已有自己的申訴制度(指投訴警察課);二、警方接受的投訴太多,會嚴重加重公署的工作量;三、公署專責調查行政失當,其工作範圍不能覆蓋所有類型的投訴。

根據法例,申訴專員公署無權受理市民對警務處的投訴。(資料圖片)

現在看來,首兩個理由根本不值一駁,只有不用對市民負責的政府才會用此等藉口敷衍大眾,至於第三點也不能成立,因為公署不能處理市民對警隊的所有投訴,不代表公署不應監管警務處,兩者沒有因果關係。再者,現時監警會將投訴按性質分為八類,包括毆打、捏造證據、恐嚇、行為不當/態度欠佳/粗言穢語、疏忽職守、濫用職權、警務程序和其他,首三項涉及刑事罪行,固然不屬申訴專員公署的職掌,但其餘五項投訴類別則亦為公署採用。由此看來,政府拒讓申訴專員公署監管警務處的理由根本站不住腳,當年有此安排,大概另有政治考慮——政府不欲在成立廉政公署之後,再起「削弱警權」的風波。

監警會欠調查權 慘淪「無牙老虎」

既然投訴警察課的制度設計不能予人信心,那麼前文提及過的監警會能否好好監察警隊?也許「監警會」這個簡稱帶誤導性,讓不少人誤以為它是專責調查警隊違規事宜的機構,但其實不然。

監警會全稱「獨立監察警方處理投訴委員會」,顧名思義,監警會所監管的只是警方處理投訴的過程。香港的投訴警察制度採「兩層架構」,投訴警察課會先行調查市民的投訴,這是架構中的「第一層」。投訴警察課完成調查後,警務處處長須遞交報告予監警會審核;假如監警會不同意警方的調查結果,可要求投訴警察課提供更多資料,甚至重新調查,此為投訴制度的「第二層」。

圖片來源︰監警會年報。

然而,《監警會條例》列明監警會的職能只是「觀察、監察和覆檢」投訴警察課的調查,而不能自行調查;雖然監警會可向投訴警察課給予意見,但若然對方堅持己見,監警會根本無力推翻裁決,頂多只能呈交報告予行政長官。在2015/16年度,監警會對投訴警察課的調查結果分類(如證明屬實、無法證實、並無過錯等)提出了324項質詢,因此而需要修訂的只有132項,僅及41%。監警會沒有調查權、處分權和定案權,因此被嘲為「三無」的「無牙老虎」。

雖然監警會只是無牙老虎,但更令人難以接受的,則是現屆監警會的組成和表現也難令人放心。根據《監警會條例》,監警會全數成員都是由行政長官委任;換言之,這頭原則上用來監察警方處理投訴過程的無牙老虎,是由行政長官緊緊操控着。

第一任監警會主席是資深大律師翟紹唐,他獲曾蔭權委任時已是Temple Chambers的律師,是法律界知名人物,在任期間也沒有引起太多爭議;至於梁振英委任的監警會成員,則引起過不少非議。監警會及其前身警監會的主席向來是由資深大律師出任(如翟紹唐、黃福鑫、鄧國楨),但梁振英一改慣例,委任事務律師郭琳廣為主席。2014年9月,雨傘革命前夕,郭琳廣與傳媒談及警民關係,認為警民關係不差,而且相信大部分市民都滿意警隊表現;然而,該年6月的港大民意調查已發現香港市民對警隊的滿意度淨值只有36.3%,是回歸以來的最低點,郭琳廣可謂極不了解民情。

梁振英委任有政協背景的郭琳廣出任監警會主席一職,一度引起爭議。(鍾偉德攝)

一眾監警會成員的身份背景也使公眾懷疑其中立性,例如主席郭琳廣曾任廣西政協,三名副主席亦具親建制背景,包括建制派立法會議員陳健波、全國政協委員張華峰和上海市徐匯區政協謝偉銓。相較之下,曾蔭權以李國麟、林大輝和石禮謙任副主席,明顯更懂平衡之道,考慮過大眾觀感。

部份監警會成員的會議出席紀錄也不甚理想。在2015/16年度,監警會共舉行了六次內務會議,以及四次和投訴警察課共同參與的的聯席會議,但從沒有一次會議是全體成員出席,其中資深大律師甄孟義只出席了兩次內務會議,會計界立法會議員梁繼昌和律師黃德蘭只出席了一次聯席會議,新意網行政總裁任景信更是從不參與聯席會議。現行制度將監察投訴警察課的重責交予這些工作繁重、甚少出席會議的人處理,自然成效不彰。

仿效英國制度 賦予監警會更大權力

香港的投訴警察制度千瘡百孔,漏洞百出,市民已不相信投訴警察課和監警會能防止警察濫權、保障大眾權益,政府應參考英國的制度,從中汲取靈感,推行改革。

受理英國市民投訴警察的部門主要是警隊本身,但和香港不同的是,英國(只包括英格蘭和威爾斯地區)還有一套投訴轉介制度。在此制度下,當警察部門收到某些性質嚴重的投訴時,必須將個案轉介予監警會(Independent Police Complaints Commission,香港的則為Council,只有一字之差;後文簡稱英國監警會為IPCC)。所謂性質嚴重的投訴,法有明文,包括︰警察行動導致有人死亡或嚴重受傷、嚴重襲擊、嚴重性侵犯、嚴重貪污、因歧視而起的刑事罪行、有固定徒刑年期的罪行等。

IPCC收到轉介後,會視乎案情的嚴重性和公眾利益來決定調查方式。具體而言,調查方式有四種︰一、警方自行調查;二、警方在IPCC監察下調查;三、警方依照IPCC的指示調查;四、IPCC自行調查。為此,IPCC公開列出決定調查方式時的考慮因素,包括犯事行為的嚴重性、投訴人的傷勢、公眾對警隊的信任程度等。在IPCC自行調查的案件中,最有名的當數「希斯堡調查」。

1989年4月,英格蘭希斯堡球場上演足總盃四強賽,由利物浦對諾定咸森林。當日有大量沒持門票的球迷湧進球場,人數之多遠遠超出了看台的承受能力,結果鐵絲網塌下,然後便發生了人踩人慘劇,導致96人死亡。意外發生後,警方歸咎球迷不守秩序,現場警員也拒絕承認指揮失當。在死難者家屬和利物浦球迷連番爭取下,英國政府終於在2009年成立了調查希斯堡事件的專責小組。經查證後,小組認為慘劇是警察未能控制場面所致,若警察指揮得當,應可救回更多性命。由於這份調查報告證明警方犯了嚴重錯誤,因此IPCC在2012年正式展開調查,並將調查報告和證據交予皇家檢控署,結果五名警員在今年6月遭到起訴,控罪包括公職人員行為失當、妨礙司法公正和誤殺。

1989年4月15日希斯堡慘劇(Hillsborough Disaster),最終令96名利物浦球迷失去性命。當年在英國小報和警方說法鼓吹下,主流社會一面倒指摘利物浦球迷生事,互相推撞才令人潮被球場邊鐵絲網擠壓致死而肇禍。然而隨年月過去,家屬和球迷死心不息追查真相下,終為球迷沉冤得雪。(美聯社)

IPCC有權調查案件,也可以將調查結果交予司法機關,因此才能避免警隊包庇自己人,還死者家屬公道。當年香港政府倡議成立監警會時,聲稱「環顧世界各地,多個地區的投訴警察制度跟香港的做法大同小異」,並舉加拿大卑詩省和美國西雅圖等地為例,證明監警會無須擁有獨立調查權,但偏偏對英國的IPCC避而不談,豈非自欺欺人?香港應參照英國,改革投訴警察制度,使監警會不再淪為無牙老虎︰

一、監警會有調查權,可以搜證和訊問;

二、設立投訴轉介制度,投訴警察課接到嚴重指控後須將個案轉介監警會;

三、監警會有權決定該由警方抑或監警會調查該等嚴重指控;

四、監警會可將調查結果交予律政司,由律政司決定是否提出刑事檢控;

五、監警會成員中必須有民意代表(如立法會議員)。

當然,除了改革制度設計,行政長官委任監警會成員時亦必須展現政治智慧,慎思所作決定的政治影響,唯其如此,方能重建大眾對投訴警察制度的信心。若行政長官決意有權用盡,任人唯親而漠視民意,只會令社會繼續撕裂。

2014年11月發生的朱經緯案,投訴警察課用了七個月才完成調查(其自訂的服務標準是四個月內完成調查),而且認為只可證明朱經緯「濫權」,毆打指控則「無法證實」。在監警會反對下,投訴警察課於2015年7月更改調查結果,將毆打指控裁定為「未能完全證明屬實」,後來再遭監警會反對,方於12月同意毆打「證明屬實」,但到了2017年3月才正式拘捕朱經緯。這宗案件全城關注,但警方也拖延了一年多才正式拘捕朱經緯,其過程之曲折也令人疑惑。可以想見,在一些不為公眾所知的投訴案件中,警方不受輿論壓力,投訴人和監警會在與投訴警察課交涉時必定更感無助。正因如此,政府必須對社會負責,盡快改革投訴制度。



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